نظام بازنشستگی در ایران زیر ذره بین بانک جهانی
خرید محبوبیت سیاسی با منابع بازنشستگان
ساعت24-سالخوردگان ایرانی که عمری را کارکرده اند و بخشی از دسترنج خود را به امید دریافت در زمان بازنشستگی به سازمان تامین اجتماعی داده اند روزگار خوشی ندارند. بخشی از احوال بد بازنشستگان ایرانی بخشش ومحبت آسیب رسان دولتها به کسانی است که شرایط بازنشستگی نداشتند اما برای خرید محبوبیت به منابع صندوق ها وصل شده اند. الان در بدترین دوران روزگار صندوق های بازنشستگی قرار داریم و این نقطه پاشیل شده است. بانک جهانی برپایه واقعیت های موجود نظام بازنشستگی ایران گزارشی تهیه کرده است که می خوانید:
سن قانونی بازنشستگی در سازمان تأمین اجتماعی برای مردان 60 و برای زنان 55 سال است (که البته باید مدت 10 سال حق بیمه پرداخته باشند.) در این سازمان، بازنشستگی زودرس وجود ندارد، ولی استثنائات زیادی در این خصوص قائلاند. مثلاً در موارد زیر، سن بازنشستگی پایین آورده میشود: الف) بیمهدهندگانی که مدت 35 سال حق بیمه پرداخت کرده باشند در هر سنی میتوانند بازنشسته شوند، ب) افرادی که در مشاغل سخت و زیانآور کار میکنند مشروط به این که 20 سال متوالی و یا 25 سال غیرمتوالی در آن شغل کارکرده باشند میتوانند بدون پرداخت هرگونه جریمه، در هر سنی بازنشسته شوند.
صندوق بازنشستگی کشوری در زمانهای مختلف و به منظور کاهش تعداد کارکنان دولت، امکان بازنشستگی زودرس را فراهم کرده است. در سالهای 1367 و 1371، سازمان تأمین اجتماعی نیز در دو نوبت، امکان بازنشستگی زودرس سخاوتمندانهای را فراهم آورد. طی سالها و باگذشت زمان، تعداد مستمریبگیران افزایش شدیدی یافته که تا اندازهای به دلیل تلاش دولت برای کنترل هزینههای مزد از طریق کاهش تعداد کارکنان دولت بوده است. در این خصوص، مقررات اساسنامه این سازمانها غالباً نادیده گرفته شده است.در صندوق بازنشستگی کشوری در حال حاضر مردان میتوانند در سن 50 سالگی بازنشسته شوند مشروط به این که مدت 25 سال حق بیمه پرداخت کرده و موافقت کارفرمای خود را هم جلب کرده باشند. کارکنان زن با پرداخت 20 سال حق بیمه (و با موافقت کارفرما) در هر سنی میتوانند بازنشسته شوند که البته در این مورد، حداقل مستمری بازنشستگی مراعات نمیشود.نحوه محاسبه مزایای بازنشستگی، هم درسازمان تأمین اجتماعی و هم درصندوق بازنشستگی کشور، برمبنای حقوق یا دستمزد دو سال آخر خدمت افراد است. در سازمان تأمین اجتماعی که ضریب افزایش سنواتی 3/3 درصد برای هر سال است و فقط حقوق دوسال آخر مبنای محاسبه مزایای بازنشستگی است، نرخ جایگزینی مقرر برای فردی که خدمت کامل کرده معادل 116 درصد است، درحالی که برای افرادی که تنها 10 سال حق بیمه دادهاند (یعنی حداقل طول خدمت) نرخ جایگزینی 3/33 درصد است.
در مورد صندوق بازنشستگی کشوری، نرخ پایه جایگزینی (برای فردی که حداقل 30 سال حق بیمه پرداخته) معادل 9/99 درصد است. همچنین مهم است که توجه شود که درصندوق بازنشستگی کشوری، هم حق بیمهها و هم مزایای بازنشستگی بر مبنای 75 درصد کل درآمد محاسبه میشود و لذا، نرخ مؤثر جایگزینی برای فردی که خدمت کامل کرده معادل 75 درصد است، اگر کل حقوق او مبنا قرار گیرد (و یا 100 درصد است اگرحقوق قابل بازنشستگیاش مبنا قرارگیرد.) چنانکه در بخش سوم این گزارش (چالشهای عمده) توضیح داده شده است، نظام بازنشستگی فعلی ایران طوری طراحی شده که باعث بیعدالتی میشود و موجب اختلال در عرضه نیروی کار میگردد. به ویژه اینکه محاسبه مستمری و حائز شرایط شدن افراد در سازمان تأمین اجتماعی به نحوی است که ناقص گویی، طفرهروی و بازنشستگی زودرس را تشویق و ترغیب میکند. در عمل، تعدیل پرداخت مستمری بازنشستگی (شاخصبندی) دراختیار مقامات دولتی است. ازاینرو، مستمریبگیران، به دلیل تورم، در معرض کاهش قدرت خرید قرار دارند.
چالشهای عمده
واقعیت های نظام تامین اجتماعی در ایران ناخوشایند است و این ناخوشی برآیند تصمیم های دولتها با هدف خرید محبوبیت سیاسی به ویژه در دولت های نهم و دهم رخ داده است برخی از پیامدهای دشوار و دردسر ساز از نظر بانک جهانی را در ادامه می خوانید:ا
پایداری منابع مالی و توانایی پرداخت
نظام بازنشستگی در ایران در حال حاضر، جدا از مشکلات ناشی از خصوصیت به شدت سخاوتمندانه آن، با مشکل متعارف تغییرات جمعیتی مواجه است که در آن «نسبت حمایت» به شدت در حال کاهش است. این نظام بازنشستگی با مشکل بازده پایین سرمایهگذاریهای خود نیز روبروست. درنتیجه، کسری بودجه این طرحها به شدت در حال افزایش است. نگرانی عمده سیاستگذاران ایران در حال حاضر امکان تداوم مالی این طرحها است چرا که به شدت وابسته به بودجه کشور هستند (به ویژه صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح). کمک دولت به صندوق بازنشستگی کشور و نیروهای مسلح از 8/2 درصد بودجه دولت در سال 1384 به 14 درصد درسال 1393 افزایش یافته و انتظار میرود که تا 7 سال بعد به 28 درصد برسد. کل کسری بودجه این سازمانها در سال 1393 به 425300 میلیارد ریال (حدود 4 درصد تولید ناخالص داخلی) رسید.همبستگی بالایی در همه جای جهان میان هزینههای بازنشستگی و درصد جمعیت بالای 65 سال وجود دارد اما این همبستگی در ایران ضعیف است و در مقایسه با سایر کشورهای جهان که درصد جمعیت سالمندشان شبیه ایران است، هزینههای بیشتری دارد. این حقیقت، دلایل متعددی ازجمله سخاوتمندی اغلب طرحهای بازنشستگی (به خصوص صندوق بازنشستگی کشور و برخی طرحهای دیگر(، برنامههای گسترده بازنشستگی زودرس ونیز پرداختی مستمری به بازماندگان دارد.مزایای بازنشستگی تعهد شده در طرحهای فعلی در ایران با نرخهای بیمه پرداختی و سن بازنشستگی تناسبی ندارد. درحالی که متعادل کردن متغیرها برای دستیابی به پایداری مالی کلی نظام نه کاری ساده و نه کاری بیابهام است، اصلاحات بالقوه برای بهبود توازن میان حق بیمهها و مستمری بازنشستگی شامل افزایش سن بازنشستگی (که عکسالعمل در برابر افزایش طول عمر است)، و تجدیدنظردر نحوه محاسبه و شرایط احراز بازنشستگی (به ویژه با توجه به مستمری سخاوتمندانه درمورد بازنشستگیهای زودرس) است. به طورکلی، طرحهای بازنشستگی در ایران مشمول یک عدم تعادلی اساسی میان نرخ بیمههای دریافتی و مستمریهای پرداختی به گروههای سنی گوناگون هستند.یک متغیر کلیدی مزایای پرداختی در این طرحها ضریب افزایش سنواتی یعنی نسبت عواید پرداختی برای هر سالی است که بیمهپرداز حق بیمه پرداخته است. حاصل ضرب تعداد سالهایی که حق بیمه پرداخت شده در ضریب افزایش سنواتی، نرخ ناخالص جایگزینی (مستمری پرداختی) را مشخص میکند که شاخص مهم و استانداردی برای تجزیه و تحلیل پیشبینی این گونه درآمدهای بازنشستگی است. ضریب افزایش سنواتی بازنشستگی در ایران، در مقایسه با کشورهای اروپایی و اعضای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی اروپا، سخاوتمندانه است. در ایران تفاوت میان آنچه بسیاری از بیمهشدگان میپردازند و آنچه از نظام بازنشستگی دریافت میکنند بسیار زیاد است و همین امر منجر به بروز مشکل عدم پایداری منابع مالی موجود شده است.علاوه بر مشکلات مربوط به پایداری منابع مالی که در بندهای فوق به آنها اشاره شد، چالشهای مربوط به ارائه خدمات، و نیز چالشهای مربوط به انباشت معوقات دولت به طرحهای بازنشستگی و بهرههای دیرکرد آن، نکات مهمی هستند که باید مورد توجه قرار گیرند. معوقات دولت به صندوقهای بازنشستگی از 100 میلیارد ریال در سال 1380 به 700 میلیارد ریال در سال 1391 افزایش یافته است. پرداخت سالانه دیون دولت در این دوره بین صفر و نزدیک به 250 میلیارد ریال در نوسان بوده است.
میزان پوشش بیمهای
از لحاظ تاریخی پوشش بیمه بازنشستگی در ایران در حال گسترش بوده است. در میانه دهه 1350 تنها حدود 29 درصد کل جمعیت کشور تحت پوشش بیمه بازنشستگی بودند (شامل افراد وابسته.) در سال 1393، این شاخص به حدود 69 درصد کل جمعیتافزایش یافته است. اگر افراد وابسته به فرد بیمه شده به حساب آورده نشوند و فقط خود اعضاء به صورت درصد از نیروی کار درنظرگرفته شوند، این رقم به 78 درصد میرسد. لذا، هرچند که سطح پوشش بالاست، ولی هنوز شکاف پوششی مهمی باقی است. یکی از مهمترین چالشها، فقدان ساز و کار لازم برای پوشش بیمهای افراد خوداشتغال است. همچنین پوشش بیمهای اختیاری نظم ونسق چندانی ندارد (غالباً بیشتر روستاییان و افراد خوداشتتغال حق بیمهشان را مرتب نمیپردازند)، علیرغم این حقیقت که برخی برنامهها برای افراد خوداشتغال، مانند رانندگان و کارگران ساختمانی اخیراً درحال گسترش بوده است. بسیاری از افراد در بخشهای غیررسمی و یا کسب و کارهای کوچک اصولاً چیزی نمیپردازند. در ایران در حال حاضر بیش از 6 میلیون نفر ازشاغلان زیرپوشش بیمه بازنشستگی قرار ندارند.
یک نکته مهم درشکاف پوشش بیمه بازنشستگی این است که نرخ مشارکت نیروی کار یکی از پایینترین نرخها در جهان است و این بیشتر به خاطر نرخ مشارکت پایین زنان است کمتر از 17 درصد زنان (15 ساله به بالا) در نیروی کار مشارکت دارند. همچنین، بنا بر آمارهای سال 1393، بیش از 40 درصد کسانی که حق بیمه بازنشستگی میپردازند افراد خوداشتغال و بیش از 20 درصد کل نیروی کار در بخشهای غیررسمی به کار مشغول هستند.روشن نیست که آیا در آینده افزایش جمعیت در سن کار، با افزایش اشتغال، به خصوص در بخش مشاغل رسمی، و در نهایت با گسترش بیمههای اجتماعی و افرایش جمعیت تحت پوشش بیمه بازنشستگی همراه خواهد بود یا خیر. پدیده مشاغل غیررسمی، اکثریت وسیعی از افراد در بخش خصوصی، نقاط روستایی، خوداشتغالی و زنان را دربرمیگیرد. بسیاری از کشورهای جهان با این پدیده مواجه هستند و شواهد، حاکی از آن است که باید سیاستهای مربوطه، به ویژه سیاستهایی که مربوط به بازار کار و اصلاح تأمین اجتماعی هستند بازاندیشی شوند، زیرا که بسیاری از افراد که قرار است مشمول مستمری شوند، ورای دایره اصلاحات قانونی قرار میگیرند.در سراسر جهان، همبستگی بالایی میان درآمد سرانه و میزان پوشش بیمههای اجتماعی یا پوشش نظامهای بازنشستگی وجود دارد. اکثر کشورها در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا و ازجمله ایران، از پوشش بیمهای بالایی در مقایسه با درآمدشان برخوردارند. این امر حکایت از آن دارد که نمیتوان انتظار داشت که در میانمدت، پوشش بیمهای با ساز و کارهای متعارف گسترش چندانی پیدا کند، به خصوص که جمعیت بیمه نشده عمدتاً در بخش خصوصی (شامل خود اشتغالها، روستاییان و غیره) مشغول هستند.در نگاهی به پوشش مستمریبگیران، ملاحظه میشود که بیش از نیمی از جمعیت بالای 60 سال تحت حمایتهای غیررسمی (مانند خانواده) و یا کمکهای اجتماعی قرار دارند. این هم مهم است که خاطرنشان شود که در سالهای اخیر کاهش نرخ زاد و ولد، افزایش طول عمر، تغییرات مربوط به شهرنشینی، مهاجرت و ساختارهای خانوادگی سبب شده که حمایت غیررسمی، هم از نظر دسترسی وهم میزان پوشش، رو به کاهش باشد، و هرگاه سیاستهای جدیدی برای حمایت ازسالمندان اتخاذ نشود، در آینده ضعیفتر هم خواهد شد.علیرغم این حقیقت که در ایران، نرخ وابستگی سالمندان (نسبت افراد 65 سال به بالا به جمعیت 15 تا 64 ساله) هنوز بسیار پایین است، ولی پیشبینی میشود که این نرخ در آینده از میانگین جهانی پیشی گیرد. لذا، اگر اصلاحات لازم به زودی به اجرا گذاشته نشود، جمعیت در حال پیر شدن نه فقط مشکل مالی نظام بازنشستگی را تشدید میکند، بلکه به مشکلات نابرابری و ساختار بازار کار میافزاید.
برابری/ عدالت
برابری و عدالت: شیوههای پرداخت مستمریهای بازنشستگی به نحوی است که با بیمه پرداران متفاوت رفتار میشود. این شیوهها به ویژه به سود بازنشستگان زودرس است که در مقایسه با کارکنانی که تا سن کامل کار میکنند، مدت طولانیتری از مستمری استفاده میکنند. با این حال، مشکل بازنشستگی زودرس تنها مربوط به نحوه طراحی نظام بازنشستگی نیست، بلکه بیشتر به خاطر مشاغل زیادی است که تحت عنوان مشاغل «سخت و زیانآور» تعریف شدهاند. بازنشستگیهای زودرس، هم عامل نابرابری وهم مختلکننده بازار کارند، زیرا باعث میشوند که افرادی نیروی کار (لااقل بخش رسمی آن) را زودتر ترک کنند که اگر این شرایط حاکم نبود ترک نمیکردند. علاوه بر ضوابط سخاوتمندانه بازنشستگی زودرس، حداقل لازم سنوات خدمت و مبنا قراردادن محاسبه مستمری بر دستمزد سالهای آخر خدمت، باعث میشود که افراد تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی به طفرهروی و کمگویی دستمزدهای سالهای قبلتر، تشویق شوند.شیوه عمل در ایران که مستمریها را بر سالهای محدود – بهترین سنوات یا سنوات آخر خدمت – مبتنی میکند، قبلاً شیوهای متداول در سطح بینالمللی بود و اکنون دیگر متداول نیست. قوانین بازنشستگی در ایران اخیرا از این جهت تا حدی اصلاح شده و قرار است مستمری بازنشستگی برمبنای حقوق 5 سال آخرخدمت افراد گذاشته شود، هرچند این نحوه محاسبه هنوز به اجرا گذاشته نشده است. برخی از کشورها دیگر میانگین 5 سال را کنار گذاشته و میانگین حقوق 15 سال یا حتی 20 سال و یا تمامی دوران خدمت فرد را در نظرمیگیرند. این تغییر روش محاسبه مستمریها به میانگین کل سنوات خدمت، به دلایل زیر بهترین شیوه محاسبه است: مبنای پرداخت حق بیمهها، حقوق کل سنوات خدمت است، زیرا پرداختها هر ساله صورت میگیرد. وقتی محاسبه مستمری مبنایی جز این داشته باشد و مثلاً مبتنی بر بهترین سالهای آخر خدمت باشد، مستمری ناعادلانه خواهد بود، راه سوءاستفاده را باز و سوءرفتار اقتصادی را تشویق میکند. برای مثال، مبتنی کردن مستمری بازنشستگی بر معدودی سالهای آخر خدمت، شیوه مطلوبی نیست، زیرا افرادی که درآمدشان در بهترین سنوات، یا سنوات پایان خدمت بالاتر از میانگین درآمد کل سنوات خدمتشان است، کسانی هستند که بیشترین عواید نصیبشان میشود.لحاظ کردن حقوق متوسط کل سنوات خدمت برای محاسبه مستمری بازنشستگی در ایران، به دلیل وجود بخش نسبتاً بزرگ غیررسمی و خوداشتغالی، مناسبتر است. معیار سالهای آخر، انگیزه بزرگی میدهد برای اینکه افراد حقوق سالهای قبلتر را کمتر و حقوق سالهای آخرخودرا بیشتر ابراز کنند. شواهد عملی دربسیاری از کشورهای با درآمد متوسط، حاکی از آن است که چنین سوءاستفادههایی از نظام بازنشستگی فراوان و گسترده است. اینگونه رفتارها در میان افراد خود اشتغال متداولتر است زیرا که رسیدگی به صحت وسقم درآمدشان فوق العاده دشوار است.
قابلیت پیشبینی و شفافیت: یکی دیگر از مسائل سیاستگذاری مربوط به بازنشستگیها در ایران، این حقیقت است که در حال حاضر هیچ ساز و کار خودکاری برای شاخصبندی مستمریها وجود ندارد. تعدیل مستمریهای بازنشستگی دراختیار مقامات دولتی است. این شیوه درستی نیست، چراکه میتواند به فرسایش سطح زندگی مستمریبگیران، در نتیجه تورم منجر شود. در حال حاضر شاخصبندی مستمریها متداولترین شیوه است. شاخصبندی مستمری با قیمتها، قدرت خرید مستمری را در طول زمان بازنشستگی تضمین خواهد کرد. این امر درآمد بازنشستگی را قابل پیشبینی و شفاف میکند.
کفایت مستمری: همچنین، علیرغم این که نظام بازنشستگی ایران نظامی سخاوتمندانه است، اما در عمل، کفایت (کافی بودن مبلغ مستمری) آن ظاهراً چالش دیگری در برابر نظام است. مزایای بازنشستگی
دریافتی توسط 77 درصد بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی و 35 درصد بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری زیر خط فقر قرار دارد. کارآیی اقتصادی: چالش دیگر نظام بازنشستگی فعلی، چندپارگی آن است. به ویژه اختلاف میان بخشهای خصوصی و دولتی مسأله سیاستگذاری مهمی است، چراکه مانع تحرک نیروی کار درداخل یک بخش و میان بخشها میشود، هزینههای اداری را بالا میبرد، و باعث رفتار نابرابر با گروههای مختلف کارگران میگردد. رویکرد کشورهای جهان به نحو روزافزونی به سوی ادغام طرحهای بازنشستگی است.
ملاحظات سیاستگذاری
در نگاه به آینده، سیاستگذاران ایران باید در عین حالی که کمر به اصلاح نظام بازنشستگی میبندند، عموم مردم را از مشکلاتی که این نظام با آن مواجه است آگاه سازند. این کار مستلزم این است که بحث و گفتگو در محدودهای بلندمدت برای روشن شدن مزایا و معایب هزینههای بالقوه اجتماعی و اقتصادی سیاستهای فعلی با مزایای آتی صورت بگیرد.
پیشنهاد میشود که سیاست گذاران در ایران، هنگام تعیین مسیر اصلاح نظام بازنشستگی به سه نکته زیر توجه کنند و از خود بپرسند که بهترین شیوه عمل در سطح بینالمللی کدام شیوه است:
الف) اصلاحات پارامتری که نابرابری، اختلالات و فشارهای مالی را تخفیف میبخشد.
ب) توجه به سایر گزینههای توزیع مجدد، مانند مستمریهای اجتماعی.
ج) ادغام طرحهای متعدد بازنشستگی (ادغام نظام چندپاره کنونی.)
علاوه براین سه نکته که مستقیماً به نحوه طراحی نظام بازنشستگی مرتبط هستند، برای اصلاح نظام بازنشستگی لازم است دیگر وجوه آن درارتباط با ساختار نیروی کار، قوانین ومقررات و تعاریف به کار رفته، نیز مورد بازبینی قرار گیرند. مثلاً جنبههایی از نیروی کار که باید مورد توجه قرارگیرد عبارتند از مشارکت زنان درنیروی کار و به ویژه، تصحیح فرآیند تعریف مشاغل سخت و زیانآور. تا همین اواخر، به دلایل سیاسی، بسیاری از مشاغل معمولی جزو مشاغل سخت و زیانآور قلمداد میشدند تا بازنشستگی زودرس در آنها میسر باشد. پرداخت این مستمریهای زودرس شکاف میان طول عمر و سن
مؤثر بازنشستگی را به شدت افزایش داده است.
ساعت 24 از انتشار نظرات حاوی توهین و افترا و نوشته شده با حروف لاتین (فینگیلیش) معذور است.