سرسام در تصویب بودجه

با توجه به بی‌ثباتی و تغییرات وسیع متغیرهای اقتصادی در کشور، فاصله حدود ۵ماه بین زمان اجرای بودجه و زمان برآورد ارقام، همان بودجه تنظیم‌شده را نیز بی‌اعتبار می‌کندو از آن مهم‌تر تجربه نشان داده است که نمایندگان مجلس توان و فرصت بررسی جامع و حرفه‌ای بودجه شرکت‌های دولتی را ندارند؛ این تصمیم، اصل وحدت بودجه را هم خدشه‌دار می‌کند.

 در سال ۱۴۰۱ قانون‌گذار دولت را مکلف کرد که لایحه بودجه را در دوقسمت (۱. ماده واحده و احکام و ۲. جداول و ارقام تفصیلی)و در دو زمان متفاوت (قسمت اول تا ابتدای آبان‌ماه و قسمت دوم ۱۰روز پس از ابلاغ بخش اول تصویب‌شده) تقدیم مجلس کند و لوایح بودجه سال‌های ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴ نیز با همین روش تقدیم شده است. درحالی‌که بودجه شرکت‌های دولتی در ۱۵آبان تقدیم می‌شود و برخی متغیرهای بودجه شرکت‌ها باید در بودجه عمومی دولت محاسبه شود، لایحه ماده واحده یک روز قبل از آن تقدیم مجلس شده است. اصلاحیه سال ۱۴۰۱ نه تنها به‌دلیل پراکندگی در اجزای بودجه به اصل وحدت بودجه صدمه می‌زند، بلکه مجلس را از ابتدای آبان‌ماه تا پایان سال درگیر تصویب بودجه می‌کند.

با توجه به تجربه ۲سال اخیر، قانون‌گذار در تاریخ ۱۲شهریور۱۴۰۴ اصلاحیه دیگری برای تغییر فرآیند تصویب بودجه تصویب کرد و توجیه آن را هم به‌طور عمده، وقت‌گیر بودن روش قبل و لزوم دقیق شدن بیشتر نمایندگان بر ارقام و اعلام کرده است؛ موضوعی که به‌دلیل دخالت بیش از پیش قانون‌گذار در مرحله تنظیم بودجه به شدت زیان‌بار است.

مجلس تاکید کرده است که بودجه باید برنامه‌محور باشد. تاکیدی که قبلا هم شده است. البته بودجه‌ریزی برنامه‌ای و بر مبنای برنامه از روش فعلی تکامل‌یافته‌تر و پیشرفته‌تر است؛ ولی با شرایط و ویژگی‌های فعلی سازمان و تشکیلات دولت و مفاد قوانین موجود استفاده از این روش امکان‌پذیر نیست. استفاده از روش بودجه‌ریزی برنامه‌ای مستلزم مدیریت و نظارت بر مبنای برنامه است و استقرار این‌گونه نظام مدیریت و نظارت هم مستلزم مهندسی مجدد سازمان و تشکیلات و اهداف دولت و دستگاه‌های اجرایی است که به نظر نمی‌رسد به هیچ‌وجه دولت و نظام حکمرانی اداری و اقتصادی کشور توان این کار را داشته باشد. از این رو تدوین بودجه برنامه‌محور و آرایش آن در جداول که مجلس آن‌ها را بررسی و تصویب کند، به لحاظ فنی و بنیادین امکان‌پذیر نیست.

 فرصت تقدیم لایحه در تصمیم جدید مجلس، اول دی‌ماه تصویب شده است. این زمان‌بندی به‌دلیل کمتر شدن فاصله زمانی بین برآورد تا اجرا مفیدتر از زمان‌بندی گذشته است. از سوی دیگر وقت و زمان کمتری را از مجلس اشغال می‌کند. در سال‌های قبل به‌منظور بهره‌مندی بیشتر از زمان مساعد برای کار و تلاش در جهت اجرای بودجه (فصل بهار و تابستان) و اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری، زمان‌بندی تقدیم لایحه و تصویب آن به گونه‌ای تعیین شده بود که فعالیت‌های اجرای بودجه پس از ابلاغ و انجام تشریفات قانونی در اولین فرصت‌ها و ابتدای سال بعد (سال اجرای بودجه) آغاز شود. بنابراین قانون‌گذار باید در شرایط جدید به‌گونه‌ای اقدام کند که در حداقل زمان ممکن بودجه تصویب و به دولت ابلاغ شود تا تغییر در زمان تقدیم لایحه، اجرای بودجه را با مشکل مواجه نکند.

 مجلس اعلام کرده است که یکی از دلایل تصویب اصلاحات اخیر، برنامه‌هایی است که در سال‌های قبل به تصویب رسیده ولی تاکنون به‌دلیل عدم تخصیص بودجه یا دلایل دیگر به اجرا در نیامده‌اند. از این رو دولت مکلف شده است اهداف و شاخص‌های عملکرد مرتبط با بودجه و برنامه ۵سال قبل هر لایحه بودجه مربوط به قوای مقننه و قضائیه و دیگر نهادها و دستگاه‌ها را نیز به همراه لایحه تقدیم کند. همین تصمیم حاکی از اختلالاتی است که در نظام اجرا و نظارت بر بودجه وجود دارد و قانون‌گذار با تصویب اصلاحیه جدید درصدد رفع آن‌هاست؛ ضمن اینکه صورت اصلی مساله را پاک کرده است.

وجود فرصت و امکان تقدیم لوایح برای دولت در طول سال و خارج از فرآیند زمانی و اجرایی بودجه و بی‌ارتباط بودن برخی مفاد تبصره‌ها با ارقام جداول، یکی دیگر از توجیهات مجلس برای تصویب اصلاح ماده۱۸۲ آیین‌نامه داخلی عنوان شده است و از این رو پس از این، جداول بودجه مورد تاکید و بررسی خواهد بود. در عرف و مبانی نظری و قانونی، درج صرف رقم در جداول موجب تکلیف  یا اختیار برای مجریان بودجه نمی‌شود. بنابراین با تصمیم جدید، ارقام و جداولی باید در سند بودجه قرار گیرند که نیازمند حکم یا مجوز برای اجرا و تحقق نباشند.

 اصلاحات مکرر و پی در پی اخیر در مرحله تصویب بودجه در مجلس حاکی از عدم اعتماد متقابل بین دولت و قانون‌گذار است. مجلس به این نتیجه رسیده است که برای کنترل بیشتر دولت باید بیشتر سند بودجه را غیر قابل تفسیر به رای کند. در کشورهای پیشرفته‌ای که به تبع دارای نظام اداری و قانون‌گذاری پیشرفته‌ای هم هستند، در فضاهای بررسی فنی و کارشناسی تنظیم و تصویب بودجه، انبوه وسیعی از اطلاعات و ارقام برای توجیه برآوردها و محاسبه ارقام و جداول ارائه و مبادله می‌شود؛ ولی آنچه به‌طور رسمی در مفاد لوایح تقدیم‌شده و قوانین مصوب ابلاغ‌شده درج می‌شود، کلی، مختصر، ساده و قابل فهم و پیگیری برای عموم شهروندان است. این وضعیت هم بیانگر پیشرفت و توسعه‌یافتگی دانش فنی فرآیندها در آن کشورهاست و مهم‌تر از آن نشان‌دهنده تعهد، سلامت و صداقت در نظام‌های اداری و قانون‌گذاری و به‌طور کل، حکمرانی است.

حسن خوشپور - دنیای اقتصاد