بحران بدهی‌های دولت ماندگار می شود
اعتراف بودجه ای کرد بچه
ساعت 24 - محمد کردبچه بدون تردید مهم‌ترین و رازدارترین شخصیت بودجه‌ای ایران در دهه‌های تازه سپری شده به حساب می‌آید. این مدیر ارشد بودجه‌ای به دلیل تخصص ناب و نیز اطلاع دقیق و پرحجم از تحولات درآمد و هزینه بودجه‌های ایران، در سه دولت اصلاحات، احمدی‌نژاد و اعتدال محرم اسرار بوده و هست.
اقتصاد ایران در ماه‌های اخیر شرایط ویژه‌ای را تجربه می‌کند. بروز عدم تعادل‌های وسیع در بازارهای چهارگانه اقتصادی که ریشه در تحمیل شوک برون‌زای بازگشت تحریم به فضای اقتصادی کشور و نیز پیامد کاستی‌های نهادی و ساختاری کشور داشته است، زمینه‌ساز تحمیل محدودیت‌های جدی به فضای سیاستگذاری مالی و تسری عدم قطعیت در تحقق ارکان بودجه عمومی دولت در سال ۱۳۹۸ شده است. مراد از فضای سیاستگذاری مالی، فضایی است که در آن دولت بتواند هزینه‌های خود را افزایش داده یا منابع درآمدی خود مانند نرخ‌های مالیاتی یا درآمد نفتی را کاهش دهد اما بدهی دولت در سطح محتاطانه باقی بماند و پایداری بلندمدت بودجه مخدوش نشود. از این منظر، در سال ۱۳۹۸ به دلیل پیامدهای اجرای تحریم نفتی ایران و نیز محدودیت‌های اعمالی در خصوص نقل‌وانتقال منابع مالی از سوی واحدهای اقتصادی کشور در عرصه تجارت بین‌الملل و در نتیجه انتظار افت درآمدهای ناشی از واردات و نیز کاهش سطح نسبی درآمدهای مالیاتی به دلیل بازگشت شرایط رکودی، چشم‌انداز منابع بودجه دولت گواه بر روند توأم با نااطمینانی و در مجموع کاهنده می‌باشد.
در نقطه مقابل، به دلیل برخورداری مصارف بودجه دولت از چسبندگی بالا و عدم امکان تعدیل به میزان شوک وارده به سمت منابع بودجه، در عمل زمینه ایجاد ناترازی وسیعی در بودجه از کانال افت جریان نقدی و تحقق کسری نقدی فراهم می‌شود. در چنین شرایطی با وجود انباشت بالای بدهی‌های دولت و نیز به دلیل درجه بالایی از عدم قطعیت در مسیر تامین منابع بودجه و نیز شرایط شکننده نظام بانکی و صندوق‌های بازنشستگی (به عنوان اجزای تشکیل‌دهنده تعهدات ضمنی در کشور)، حرکت در مسیر ایمن، مستلزم توجه جدی به مقوله پایداری بدهی‌های دولت و مدیریت مخاطرات فرارو و ریسک‌های مترتب و نیز احصا و توقف تدریجی موتورهای ایجاد بدهی است.
گزارش وضع موجود
– به سبب نتایج حاصله از تحلیل پایداری بدهی‌های دولت، در سال ۱۳۹۸، در صورت استمرار وضع موجود به دلیل مواجهه اقتصاد با شوک تحریمی و انعکاس آن در تحقق درآمدها و هزینه‌های دولت و نیز خارج شدن متغیرهای کلان اقتصادی از روند بلندمدت، نسبت‌های بدهی به تولید ناخالص داخلی و نسبت تامین مالی ناخالص موردنیاز به تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری ضمن تحمیل روند فزاینده به نسبت‌های فوق که مبین شرایط ناپایداری است، با شتاب از آستانه‌های مجاز بدهی دولت (که با توجه به چارچوب تحلیلی و آماری بررسی یادشده آستانه هشدار نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی و نسبت نیاز تامین مالی ناخالص به تولید ناخالص داخلی به ترتیب برابر ۲۵ و ۵ درصد و آستانه بحران ۳۵ و ۸ می‌باشد)، عبور می‌کند. لازم به توضیح است در این تحلیل، اولا بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی لحاظ نشده است ثانیا مقصود از بدهی، بدهی دولت و آن قسم از شرکت‌های دولتی است که دچار زیان شده‌اند و حسب تجربه گذشته، این زیان در سال‌های آتی انعکاس بودجه‌ای خواهد یافت.
– برای برون‌رفت از شرایط یادآوری شده در بالا و جلوگیری از بروز احتمال انحراف نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی و تامین مالی ناخالص مورد نیاز از شرایط پایدار و نیز افزایش درجه اثرگذاری سیاستگذاری مالی دولت در مسیر مقابله با شوک‌های اقتصادی و شوک‌های تعهدات ضمنی، باید مقدار پایدارکننده نسبت‌های یاد شده مورد توجه قرار گیرد. از این‌رو لازم است در هر سال حدود سه درصد تولید ناخالص داخلی (برابر ۳۸۰ هزار میلیارد ریال به قیمت ثابت سال ۱۳۹۶) تعدیل مالی (افزایش درآمدها یا کاهش هزینه‌ها و یا ترکیبی از آنها) از سوی دولت انجام پذیرد که این میزان تعدیل، با توجه به ظرفیت‌های ساختاری اقتصاد ایران و عدم چابکی و انعطاف‌پذیری فرآیند سیاستگذار مالی میزان قابل توجهی است.
ارزیابی شاخص‌های تعدیلات بودجه‌ای حاکی از این موضوع است که در روند بلندمدت اقتصاد ایران، بالاترین میزان تعدیل مالی تحقق یافته در سه سال برابر ۱ درصد تولید ناخالص داخلی بوده است. همچنین تجربه سایر کشورها حاکی از این موضوع است که تعدیل مالی حدود سه درصد نیازمند ساختار نهادی مناسبی است که لازمه تحقق این مهم برخورداری نظام اقتصادی ایران از فرآیند سیاستگذاری هوشمند و سازگار بوده و حسب بررسی‌های صورت گرفته، کشورهای معدودی این تجربه و امکان را داشته‌اند.
– بدیهی است با عنایت به مراتب فوق و پیامدهای منفی و وسیع ناپایداری بدهی‌های دولت در ایجاد و هم‌افزایی و همزمانی بحران احتمالی منتج از ناپایداری بدهی‌ها با سایر عدم تعادل‌های پرهزینه دیگر در اقتصاد نظیر بحران بانکی و بحران خروج سرمایه از یک سو و از سوی دیگر، افت درجه اثرگذاری سیاست‌های مالی در تحقق اثر ضدچرخه‌ای در بخش واقعی به دلیل انباشت بدهی دولت به فعالان اقتصادی و در نتیجه قفل شدن اقتصاد از کانال کاهش توان اهرمی مخارج دولت، ضرورت تعدیل مالی در میان‌مدت با توجه به تجربه بلندمدت کشورها و بازنگری در مبادی ایجاد بدهی و هزینه در بودجه دولت گوشزد می‌گردد.
– از این منظر بعد از حصول ناپایداری منتج از گزینه استمرار وضع موجود، در گزینه اصلاحی به کارگرفته شده در فرآیند تحلیل پایداری بدهی‌ها، با هدف گسترش فضای مالی و تسهیل در دستیابی دولت به منابع بیشتر، بسته اصلاحی با تاکید بر ظرفیت داخلی و پذیرش فرض عدم امکان دستیابی به تامین مالی خارجی مشتمل بر تحقق حداقل تعدیلات مالی قابل انجام در سال ۱۳۹۸ به میزان ۶۰۰ هزار میلیارد ریال (۶/۱ درصد از تولید ناخالص داخلی) مورد توجه قرار گرفته است، این مهم از مسیر ساماندهی معافیت‌های غیرضروری و توسعه پایه مالیاتی به میزان ۲۵۰ هزار میلیارد ریال، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت به میزان ۲۰۰ هزار میلیارد ریال و اصلاح قیمت‌های حامل انرژی به میزان ۱۵۰ هزار میلیارد ریال می‌تواند تحقق یابد.
– نتایج تحلیل پایداری بدهی‌ها تحت سناریوی اصلاحی که براساس فروض متفاوت از سناریوی پایه و اعمال بسته اصلاحی معرفی شده در محور قبل تنظیم شده است، نمایانگر تحقق پایداری بدهی‌ها در دوره میان‌مدت پنج‌ساله آتی و برخورداری بدهی‌ها از روند کاهنده نسبت‌های یادشده بوده، به‌گونه‌ای که نسبت‌های فوق در کریدور پایین‌تر از حدود آستانه‌های مجاز با روند برنامه‌ریزی شده و کاهنده حرکت می‌کنند. این گزینه با فرض بهادارسازی بدهی‌های دولت ظرف چهار سال از سال ۱۳۹۸ علاوه بر ایجاد ظرفیت قابل قبول انتشاراوراق بهادار دولتی منتج از توسعه فضای مالی تا سقف ۷۴۰ هزار میلیارد ریال، زمینه خروج اقتصاد کشور از تنگنای ناشی از عدم ساماندهی بدهی‌های دولت را از طریق اعطای اوراق نقدی و غیرنقدی و از کانال پرداخت اصل بدهی‌ها در سررسید و ایجاد جریان وجوه ناشی از پرداخت کوپن سود اوراق برای طلبکاران فراهم می‌نماید. بدیهی است بسته پیشنهادی اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولت با در نظر گرفتن ظرفیت جریان نقدی بودجه، اصل هموارسازی سررسیدها و سایر معیارهای کلیدی تهیه شده است. بنابراین با توجه به عدم پایداری بدهی‌ها در صورت استمرار رویه‌های موجود، پیشنهاد می‌شود نسبت به تمهید و تدارک پیش‌نیازهای اصلاحات بودجه‌ای اقدامات لازم به عمل آید. بدیهی است در این مسیر بسته سیاست اصلاحی بخش مالی دولت و نیز بسته پیشنهادی بهادارسازی بدهی‌های دولت که در فرآیند برآورد و تنظیم نتایج گزارش حاضر از آن بهره گرفته شد، جهت بهره‌برداری لازم ارائه می‌گردد.
تغییر پارادایم‌های بودجه‌ای
– لازم به ذکر است تحقق سطوح بدهی دولت متناسب با وجود پایداری در سال ۱۳۹۸ و در سال‌های آتی منوط به ایجاد بستر اصلاحات لازم و مقتضی است. این مهم در گرو تغییر پارادایم‌های بودجه‌ای، سیاستگذاری پولی (عملیات بازار باز فعالانه و ارائه جدول تغییرات نرخ سود بانکی به صورت سالانه از سوی بانک مرکزی) و نیز سازگاری کامل ارکان تصمیم‌گیری است. در این راستا با عنایت به روند بلندمدت نظام تدبیر اقتصادی کشور به نظر می‌رسد اعمال موفق اصلاحات لازم در گرو تغییر رویکرد جاری مبتنی بر نهادینه شدن شیوه قابل تامل و اغلب واکنشی است که در ذات خود به جای بهره‌گیری از روش‌های پیشیگرانه، متکی بر رویکرد گذشته‌نگر همراه با وجود وقفه‌های سیاستی شناخت، تصمیم و اجراست. از این منظر، تحقق برنامه عملیاتی در خصوص افزایش پایه‌های مالیاتی و نیز برخورداری از عملیات بازار باز به عنوان پیش‌شرط اوراق بهادارسازی بدهی‌ها و سایر سیاست‌های مرتبط مطرح است، در غیر این صورت ناپایدار شدن بدهی‌ها در دو سال آتی محتوم به نظر می‌رسد.
با بررسی‌های صورت گرفته در این گزارش در حوزه شناسایی و احصای موتورهای ایجاد بدهی در ایران ، لازم است که نسبت به بازنگری در برخی از احکام رایج در بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور و سایر مقررات مربوطه، که اکثرا مرتبط با تامین اجتماعی و نظام بانکی کشور است و در عمل منجر به تحمیل تعهدات مالی به دولت می‌گردد، اقدامات لازم صورت گیرد. از سوی دیگر بهره‌گیری از ساز و کار قیمت‌گذاری دستوری در رابطه با کالاها و خدمات نهایی ارائه شده از سوی شرکت‌های دولتی از جمله عواملی است که به انباشت زیان در هر سال منتهی شده که در نهایت به عدم ایفا تعهدات شرکت‌های یادشده در قبال اشخاص حقوقی و حقیقی طرف حساب منجر می‌شود و به انعکاس بودجه‌ای در سال‌های آتی در قالب کمک زیان و یا انتقال بدهی ذیل بدهی- تعهدات دولت می‌انجامد.
ساعت 24 از انتشار نظرات حاوی توهین و افترا و نوشته شده با حروف لاتین (فینگیلیش) معذور است.