ماه گذشته جو بایدن، رییسجمهوری امریکا اعلام کرد تحریمهایی را علیه کودتاگران در میانمار به اجرا خواهد گذاشت. برخی دیگر از مقامات کاخ سفید نیز اعلام کردند که واشنگتن در حال تدارک اعمال تحریمهای جدید علیه روسیه است تا این کشور را به دلیل برخوردی قهری که با آلکسی ناوالنی، رهبر اپوزیسیون روسیه به اجرا درآمده، مجازات کند. اما قبل از هر چیز بد نیست نگاهی به تاریخچه استفاده از ابزار تحریم بیندازیم.
تعریف سادهای که میتوان از تحریم ارایه کرد این است: اقدامات تنبیهی گستردهای که یک یا چند کشور بر ضد کشوری دیگر به اجرا میگذارند. معمولا تحریمها ماهیتی اقتصادی دارند اما میتوانند جنبههای سیاسی، اجتماعی و دیگر اشکال تنبیهی را نیز در بر داشته باشند.
معمولا تحریمها با هدف محدود کردن تجارت و یا سرمایهگذاری در بخشهایی خاص از اقتصاد یک کشور شامل بخش انرژی، بخش تبادل کالا نظیر خریدهای نظامی و یا مایحتاج غذایی و یا بخشهای خدماتی اعمال میشوند. همچنین مسدود کردن داراییهای یک کشور، اعمال محدودیتهای مسافرتی، اخراج دیپلماتها و یا محروم کردن یک کشور از شرکت در برخی مجامع بینالمللی سیاسی و ورزشی نیز در شکل تحریم ظهور و بروز یافته است.
در تاریخ معاصر روابط بینالملل معمولا شدیدترین تحریمها علیه کشورها از سوی امریکا اعمال شده است. رییسجمهوری امریکا این اختیار را دارد که به طور یکجانبه و با سرعتی زیاد و تنها با یک امضا تحریمهایی را علیه کشوری دیگر به اجرا بگذارد. علاوه بر این تحریمها باعث میشوند رییسجمهوری امریکا از توسل به گزینههایی که ممکن است تبعات ناگواری داشته باشند و یا اینکه تبعات آن نامشخص و غیرقابل پیشبینی باشند، محفوظ بماند. معمولا روسای جمهوری امریکا از تحریمها برای ممانعت از ورود به درگیری نظامی استفاده میکنند. البته گاهی اوقات نیز تحریمهای همه جانبه راه را برای درگیری نظامی هموار میکنند که نمونههای عراق و لیبی از این قبیل هستند.
نقش تحریمها و میزان اثرگذاریشان
تحریمها در شکل متعارف خود یک ابزار فشار هستند تا با توسل به آنها بشود کشور هدف را به تغییر رفتارش مجبور کرد. برای مثال ادعای امریکا در قبال ایران این است که تا زمانی ایران رفتار خود را در منطقه تغییر ندهد، هدف تحریمها باقی خواهد ماند.
گاهی اوقات نیز تحریمها با این هدف اعمال میشوند که کشوری را وادار کنند، فعالیتی خاص را کنار بگذارد. گاهی اوقات نیز هدف از اعمال تحریمها تغییر رژیم در یک کشور است. برای مثال در خصوص عراق به خصوص بعد از تصویب قانون آزادسازی عراق از سوی کنگره امریکا هدف از اعمال تحریمها به وضوح تغییر رژیم عراق اعلام شد.
اشکالی که در بالا ذکر شدن، اشکال متعارف تحریمهاست. در این اشکال میتوان ارزیابی از اثرگذاریشان به دست آورد. البته معمولا جدا کردن تحریمها از دیگر ابزارهای فشار در این نوع از تحریمها سخت است اما دستکم میتوان ارزیابی کرد که کشور هدف، تغییر رفتار داده است یا خیر. مثال واضح در این بخش لیبی است که در نهایت مجبور شد به خواستههای امریکا تن دهد.
نکته مهم در این میان این است که زمانی همین تحریمهای متعارف اثرگذاریشان بیشتر میشود که کشور هدف کوچکتر باشد، قدرت کمتری داشته باشد و ارتباطات جهانیاش کم و یا به اصطلاح منزوی باشد. به دیگر سخن هر کشوری که بیشتر به نظام سیاسی و اقتصادی جهان متصل باشد، تحریمها اثرشان کمتر خواهند بود. اما روی دیگر سکه این است که اگر کشوری در ساختار سیاسی و اقتصادی خود تنها به یک بخش وابسته باشد اثر تحریمها دو چندان خواهد بود.
البته تحریمها گاهی اوقات نقشهای دیگری نیز دارند که ارزیابی اثرگذاریشان به مراتب دشوارتر است. برای مثال وقتی کشوری حاضر نیست تحت فشار تحریمها رفتارش را تغییر دهد، تحریمها تنها اثری که میتوانند داشته باشند این است که دامنه و اثرگذاری آن رفتار را محدودتر کنند اما قادر به تغییر کلی آن رفتار نیستند. بعد از رخدادهای سال 1989 در میدان تیانآنمن چین، اتحادیه اروپا و امریکا متفقا تحریمهای تسلیحاتی را علیه چین به اجرا گذاشتند. البته این تحریمهای تسلیحاتی نتوانستند سرعت ماشین سرکوب را در چین کند کنند اما موفق شدند توانایی چین در دستیابی به سختافزار سرکوب و دسترسی به تسلیحات پیشرفته از تامینکنندگان داخلی و اتحاد جماهیر شوروی را محدود کنند. البته چین در نهایت موفق شد از این سد عبور کند و این خود نشان داد که این نوع از تحریمها در نهایت میتوانند بیاثر شوند. این نمونه در خصوص ایران نیز صدق میکند. ایران سالها تحت تحریمهای تسلیحاتی قرار داشته و دارد اما در نهایت توانسته با موفقیت برنامه موشکی خود را گسترش داده و به پیشرفتهای شگرفی در این حوزه دست یابد.
گاهی اوقات نیز تحریمها با هدف ایجاد مانع در مسیر یک یا چند کشور برای پیگیری رفتاری خاص مورد استفاده قرار میگیرند. تحریمهای گسترده اتحادیه اروپا و امریکا در سال 2014 علیه روسیه بعد از اقدام مسکو در الحاق شبه جزیره کریمه به خاک خود از نمونههای این نوع تحریم است. البته که این تحریمها ممانعتی در مسیر مسکو برای الحاق کریمه به خاک خود ایجاد نکرد اما هزینه این اقدام را برای روسیه بالا برده و موجب شد روسیه بعد از الحاق کریمه دیگری قدمی به پیش نگذارد.
برخی اوقات نیز از تحریم به عنوان ابزاری برای ارسال سیگنال به جامعه جهانی استفاده میشود. به این معنا کشوری که تحریمها را اعمال میکند قصد دارد اعلام کند، رفتار یا سیاست یک یا چند کشور را نمیپسندد. در چنین شرایطی اعمال چنین تحریمهایی موجب میشود کشوری که تحریم را اعمال میکند به عنوان کشوری فعال در نظر گرفته شود. برای مثال در تاریخ 19 ژانویه یعنی یک روز قبل از خروج دونالد ترامپ از کاخ سفید، ایران ترامپ و برخی دیگر از مقامات امریکایی را تحریم کرد. اگرچه این تحریم به لحاظ عملی اثرگذاری ندارد اما حداقل در داخل و خارج از ایران پیامی از فعال بودن در عرصه دیپلماتیک را مخابره کرد.
و در نهایت نوعی دیگر از تحریمها هستند که با قدرت زیاد برای سدسازی در مسیر پیشرفت کشوری در میانه رقابتهای ژئواستراتژیک اعمال میشوند. این نوع تحریمها به خصوص در منازعات امریکا و چین بسیار مورد استفاده قرار گرفتهاند. در این چارچوب دو کشور به طور جداگانه از ابزار تحریم با هدف جلوگیری از گسترش نفوذ طرف مقابل در برخی حوزهها نظیر تکنولوژی و شبکه اینترنت نسل 5 استفاده کردند.
تحریمها چطور اعمال میشوند؟
تحریمها معمولا به دو شکل اعمال میشوند. نخست تحریمهای جامع علیه کل یک کشور با هدف فلج کردن بخشهایی از فعالیتهای آن کشور است و دوم اعمال تحریمها علیه بخشی خاص است؛ نظیر انسداد داراییهای افرادی که ارتباط نزدیکی با هیات حاکمه کشور هدف دارند. البته هر دو روش در عمق، رابطه پیچیدهای با هم نیز دارند.
نوع نخست تحریمها میتوانند شدید و جامع باشند اما در عین حال ممکن است خطر هدف قرار گرفتن شهروندان عادی را در پی داشته باشند که در چنین حالتی نوعی بدنامی را برای کشور تحریمکننده در پی خواهند داشت. برای مثال تحریمهای بینالمللی علیه عراق بعد از حمله سال 1990 این کشور به کویت موفق شدند، اقتصاد عراق را نابود کنند اما در عین حال باعث شدند حاکمان عراق اعلام کنند که تحریمها اثرات مخرب ضدانسانی را در پی داشته و در نهایت همین مساله موجب شد توان امریکا در حفظ تحریمهای بینالمللی علیه عراق تضعیف شود.
در نوع دوم اما تحریمها شرایط را تنها برای برخی از بخشها دشوار میکنند اما در مقایسه با نوع اول اثرگذاری کمتری در تغییر رفتار کشور هدف دارد. برای مثال انسداد داراییهای برخی از مقامات و اشخاص روسی و ممانعت از سفر آنها به خارج از کشور اثر منفی زیادی بر این اشخاص داشته اما از آنجا که این اشخاص عموما با کرملین ارتباط بسیار نزدیکی داشتند، تحریمها موجب شد روابط آنها با کرملین بسیار نزدیکتر شده و حتی تحت حمایت کرملین قرار بگیرند.
راههای معمول موثرتر کردن تحریمها
آنچنان که در بالا ذکر شد تحریمها معمولا در برخی سطوح حیاتی کارکرد دارند و اما در سطح استراتژیک معمولا شکست میخورند. به همین دلیل است که تحریمها معمولا هدف ابتدایی خود را محقق میکنند اما معمولا در تغییر کلی رفتار کشور هدف و محقق کردن هدف غایی موفق نیستند. بدتر از همه اینکه تحریمها گاهی اوقات اثر عکس دارند و حتی ممکن است آسیبهایشان مثل بومرنگ به کشور تحریمکننده برگردند. به دیگر سخن گاهی اوقات تحریمها میتوانند به جای اینکه حلال مشکلات باشند، مشکل ایجاد کنند. به رغم اینکه هر روند تحریمی ماهیتی منحصر به خود دارد اما فاکتورهایی وجود دارند که کشورهای تحریمکننده به خصوص امریکا با استفاده از آنها سعی میکنند اثر تحریمها را بیشتر کنند:
1) پیوند دادن تحریمها با تغییر رفتار از پیش تعریف شدهای که قابل دستیابی باشد. احتمالا یکی از مهمترین عواملی که اثرگذاری تحریمها را بیشتر میکند این است که کشور تحریم کننده، تحریمها را مشخصا با هدف تاثیرگذاری بر رفتاری طراحی کرده باشد که کشور هدف مایل به تغییر آن باشد و یا اینکه توان تغییر آن را داشته باشد. در واقع کشور هدف باید بداند که چه باید بکند که تحریم برداشته شوند و درخواست تغییر رفتار نباید مستلزم عبور کشور هدف از خطوط قرمزش باشد. برای مثال درخواستهایی که امریکا ضمن اعمال تحریمها از ایران دارد مستلزم عبور ایران از خطوط قرمز خود است. مسلما ایران نمیتواند نسبت به تحولات منطقهای و امنیت مرزهایش بیتفاوت باشد. علاوه بر این درخواست از ایران برای کنار گذاشتن برنامه موشکی آن هم در منطقهای که انبار سلاحهای گوناگون امریکایی است، درخواستی غیرمعقول است و ایران هرگز از این خط قرمز عبور نخواهد کرد. البته ایران یک بار پذیرفت در چارچوب توافق هستهای برخی اقداماتش را تغییر دهد و در ازای آن خواستار رفع تحریمها باشد چراکه آن اقدامات جزو خطوط قرمز ایران محسوب نمیشد.
2) هدفگذاری تحریمها معمولا نتیجه بهتری به دست میدهد. کشورهای تحریم کننده معمولا سعی میکنند دقیقا بخشهایی را هدف تحریم قرار دهند که مطمئن هستند تحریمشان اثر مورد نظر را به دست خواهد داد. در واقع آنها تلاش میکنند روی نقاط ضعف دست بگذارند. در غیر این صورت تحریمها صرفا یک شو سیاسی خواهد بود و نتیجهای به دنبال نخواهد داشت.
برای مثال امریکا بارها و بارها از نفوذ گستردهاش در حوزه نظام مالی بینالمللی مبتنی بر دلار برای قطع دسترسی برخی نهادهای مالی کشورهای هدف به نظام مالی جهانی استفاده کرده است. در سال 2018 واشنگتن با موفقیت توانست دسترسی بانکهای ایرانی را به نظام مالی جهان قطع کند. در سوی دیگر ماجرا استفاده امریکا از این قدرت تحت عنوان استفاده امریکا از دلار به عنوان سلاح مطرح شد و همین موضوع موجب شد کشورهایی نظیر چین و روسیه استراتژیهای دفاعی را در این خصوص به کار بگیرند تا اثر این نوع تحریم را کم کنند.
3) در نظر گرفتن هزینههای انساندوستانه یکی دیگر از موثرتر کردن تحریمهاست. اگرچه تحریمها معمولا ابزاری برای اعمال فشار بر نظام سیاسی کشور هدف هستند اما این ابزار فشار بر کیفیت زندگی مردم عادی آن کشور نیز اثر منفی خواهند گذاشت. این اثر منفی اگر از حدی فراتر رود موجبات تضعیف شاکله تحریمها را فراهم خواهد آورد. در سال 2019 و 2020 امریکا تحریمهایی علیه ونزوئلا به اجرا گذاشت که جریان صادرات نفت این کشور که اصلیترین منبع درآمد کاراکاس بود را قطع کرد. این تحریم با هدف سرنگونی دولت مادورو انجام شد. اما نتیجه این تحریم نابودی اقتصاد ونزوئلا، بالا رفتن نرخ تورم، سرازیر شدن سیل مهاجران ونزوئلایی به کشورهای همسایه و در نهایت بروز بحران انسانی در این کشور شد. اما مادورو همچنان بر صندلی ریاستجمهوری باقی ماند. این اقدام امریکا همچنین موجب شد حمایتهای منطقهای از این نوع تحریمها علیه ونزوئلا کاهش یابد. بنابراین، این نوع از تحریم نتوانست هدف غایی خود را محقق کند.
4) اعمال تحریمها به صورت مدتدار به همراه ارایه راهحل گریز از تحریم به کشورهای هدف یکی دیگر از روشهاست. اگر رهبران کشورهای هدف نسبت به وضعیت زندگی مردمانشان مسوولیتپذیر باشند و بتوانند اثرات منفی تحریمها بر قدرتشان را در کوتاهمدت ارزیابی کنند، تحریمها موثر خواهند بود. برای مثال در کره شمالی تحریمها کمترین اثر را در تغییر رفتار پیونگیانگ داشته است. چراکه رهبر کره شمالی کنترل به شدت سرکوبگرانهای بر جامعه دارد و به هیچ عنوان نگران اثرات منفی درازمدت تحریمها بر قدرت خود نیست. این عوامل باعث شده کیم جونگ اون کمترین نگرانیای از تحریمها داشته باشد بنابراین هیچ نیازی به تغییر رفتار حس نکند.
5) گاهی اوقات از تحریمها در کنار برخی دیگر از ابزارهای سیاسی استفاده میشود. گاهی اوقات تحریمها به خودی خود موثر هستند اما معمولا زمانی تاثیرگذارتر خواهند بود که در کنار دیگر اقدامات سیاسی و ابزارهای فشار مورد استفاده قرار بگیرند. برای مثال وقتی همزمان با اعمال تحریمها، مشوقهایی نیز ارایه و یا پیشنهاد مذاکرات دیپلماتیک مطرح میشود و یا وقتی در کنار اعمال تحریم، فاکتور تهدید نظامی نیز روی میز گذاشته میشود، اثرگذاری تحریمها بیشتر خواهد شد.
در دهه 90 میلادی و نیمه نخست دهه 2000 امریکا توانست با استفاده از ابزار تحریم در کنار ابزارهایی نظیر مذاکرات دیپلماتیک مخفیانه و آشکار همچنین بهرهگیری از اهرم تهدید حمله نظامی به لیبی، قذافی را متقاعد کند برنامه هستهای و تسلیحات شیمیاییاش را کنار بگذارد.
6) هماهنگی تحریمها با دیگران بازیگران بینالمللی یکی دیگر راههای افزایش اثر تحریمهاست. به دیگر سخن وقتی که مجموعهای دیگر از کشورها و نهادهای بینالمللی از تحریمهای یک کشور علیه کشوری دیگر حمایت میکنند، تاثیر این تحریمها بیشتر خواهد شد. به خصوص اگر تحریمها در یک ساختار بینالمللی علیه کشوری اعمال شود بسیار اثرگذارتر خواهند بود چراکه مشروعیت ابزار تحریم بیشتر خواهد شد. نمونه این نوع تحریمها، تحریمهایی است که علیه رژیم آپارتاید آفریقای جنوبی اعمال شد و در نهایت موجب سرنگونی این رژیم نژادپرست شد. در مقابل تحریمهایی که امریکا علیه کوبا به اجرا گذاشت به رغم تاثیرگذاری اقتصادی در نهایت نتوانست دولت کمونیستی کوبا را سرنگون کند چراکه باقی کشورهای جهان همچنان به برقراری روابط با کوبا ادامه دادند. در نمونه دیگر امریکا با کمک کشورهایی نظیر ژاپن، کره جنوبی همچنین اتحادیه اروپا تحریمهای قدرتمندی علیه کره شمالی به اجرا گذاشت و این تحریمها بخشی از اهداف امریکا را محقق کرد اما از آنجا که که چین از این تحریمها حمایت نکرد و همچنان به روابط اقتصادی و سیاسیاش با کرهشمالی ادامه داد، تحریمهای امریکا نتوانست به هدف غایی خود دست یابد.
7) همراه شدن تحریمها با حمایتهای داخلی اثرگذاریشان را بیشتر خواهد کرد. نه تنها حمایتهای بینالمللی از تحریمها اثرگذاریشان را بیشتر خواهد کرد بلکه تحریمها برای اثرگذاری بیشتر به اجماع داخلی نیز نیاز دارند. برای مثال جیمی کارتر، رییسجمهور اسبق امریکا در سال 1980 تحریمهایی علیه اتحاد جماهیر شوروی به اجرا گذاشت اما وقتی رونالد ریگان سال 1981 به قدرت رسید این تحریمها را لغو کرد چراکه معتقد بود این تحریمها بیش از اینکه به شوروی فشار وارد کند بر کشاورزان امریکایی فشار وارد خواهد کرد. به این شکل بود که با یک تغییر سیاسی در عرصه سیاست داخلی امریکا، مسکو از این تحریمها رها شد.
8) حمایت و قدرتمندتر کردن مخالفان سیاسی داخلی با اعمال تحریمها یکی دیگر از روشهاست. اگرچه این روش همیشه نتیجهبخش نیست اما اگر کشور تحریمکننده بتواند با اعمال تحریمها نظام مستقر را تضعیف و جبهه مخالفان را تقویت کند، میشود گفت که تحریمها اثرگذار بودهاند. این نوع تحریمها میتوانند به اعمال فشار از پایین با بالا و برعکس تبدیل شوند و به این ترتیب دولت مستقر زیر فشارها مجبور به تغییر مواضع و رفتار خود خواهد شد.
تحریمهای بینالمللی علیه آفریقای جنوبی در طول دهه 80 میلادی موثر واقع شد چراکه موجب افزایش نارضایتیهای داخلی و اعتراضات گسترده مردمی علیه رژیم آپارتاید شد. در مورد دیگر بعد از دستگیری الکسی ناوالنی در روسیه، رهبران اپوزیسیون روسیه جلساتی مجازی با برخی از مقامات غربی برگزار کردند و از سران این کشورها خواستند تحریمهایی را علیه برخی چهرههای اقتصادی روسیه به اجرا بگذارند. البته این مساله باعث شد مسکو اعلام کند اعتراضات داخلی در روسیه با تحریک غرب انجام میشود.
9) به روزرسانی تحریمها نیز اثرگذاری آنها را بیشتر خواهد کرد. تحریمها زمانی تاثیرگذار خواهند بود که ماهیتی سیال داشته باشند. بنابراین کشورهایی نظیر امریکا که همواره از ابزار تحریم استفاده میکنند، نهادهایی را ایجاد کردهاند که مدام به ارزیابی و به روزرسانی تحریمها مشغولند. این ارزیابیها و به روزرسانیها ممکن است به افزایش تحریمها و حتی کاهش آنها منجر شود. هدف این است که کشور هدف باور کند با کوچکترین تغییر رفتارش امکان کاهش تحریمها و یا افزایش آنها وجود دارد. بنابراین به روزرسانی تحریمها هم لبه افزایش فشار دارد و هم کاهش. برای مثال امریکا تحریمهایی که از سال 2016 علیه جمهوری بروندی اعمال شد را به روزرسانی نکرده است. امریکا پس از بروز موجی از خشونتهای داخلی در این کشور تحریمهایی علیه دولت این کشور اعمال کرد که محدودیتهای مالی و سفر کردن مقامات این کشور را شامل میشد. نه تنها این تحریم موج خشونتها را متوقف نکرد بلکه دو تن از کسانی که هدف این تحریمها قرار گرفتند در ماه ژوئن سال گذشته میلادی دو پست مهم دولتی را در این کشور تصاحب کردند.
10) کشورهای تحریمکننده برای تضمین اثرگذاری تحریمها معمولا سعی میکنند خود را برای وضعیت جدیدی که بعد از اعمال تحریمها ایجاد میشود، آماده کنند. این آمادگی معمولا با بررسیها و ارزیابیهای آیندهنگرانه از تاثیر تحریمها ایجاد میشود. کشورهای تحریمکننده معمولا سعی میکنند اثر تحریمها را در رابطه با دستیابی به اهداف استراتژیک خود ارزیابی کرده و خود را برای اقدامات احتمالی در آینده آماده کنند. برای مثال تحریمهای مالی امریکا علیه کوبا موجب شد بسیاری از شهروندان کوبایی با هدف رسیدن به خاک امریکا و بهرهگیری از فرصت زندگی در خاک این کشور به سمت مرزهای امریکا هجوم ببرند. البته امریکا نیز آماده بود تا فرآیند مهاجرت این افراد را تسهیل کند تا فشار بر دولت کوبا را افزایش دهد.
نتیجهگیری
هدف از این نوشتار ارایه تحلیلی از ساختار تحریمها و ارایه چشماندازی از اهداف و روشهای کشورهای تحریمکننده در عرصه بینالمللی است. برای مبارزه با چنین پدیدهای نخست نیاز است این پدیده به طور کامل شناخته شود. بدیهی است در برخی از مواردی که در بالا ذکر شد، میتوان ایران را نیز در چارچوب مخصوص به خودش قرار داد و وضعیت را تحلیل کرد. در پایان آنچه بدیهی است این است که استقبال از تحریمها و یا بیتوجهی به آثار و تبعات منفی آنها به هر شکل ممکن همان قدر مخرب است که ضعف نشان دادن در مقابلشان مخرب است.
منابع:
BROOKINGS INSTITUTE
CHATHAM HOUSE
CFR
Stratfor
Reuters
تحریمها در شکل متعارف خود یک ابزار فشار هستند تا با توسل به آنها بشود کشور هدف را به تغییر رفتارش مجبور کرد. برای مثال ادعای امریکا در قبال ایران این است که تا زمانی ایران رفتار خود را در منطقه تغییر ندهد، هدف تحریمها باقی خواهد ماند.
تحریمها معمولا در برخی سطوح حیاتی کارکرد دارند و اما در سطح استراتژیک معمولا شکست میخورند. به همین دلیل است که تحریمها معمولا هدف ابتدایی خود را محقق میکنند اما معمولا در تغییر کلی رفتار کشور هدف و محقق کردن هدف غایی موفق نیستند.
نظرات کاربران