«خودگویی و خود خندی عجب مرد هنرمندی.» این حکایت را بارها درباره افراد و نهادهای گوناگون شنیده یا استفاده کردهایم. هیچ سازمانی نمیتواند تنها بر مبنای گزارشهای داخلی خود قضاوت کند؛ چرا که این به مرور زمان منجر به ایجاد تصوری نادرست از خود خواهد شد و دولت نیز از این قاعده مستثنی نیست. برای اینکه دولت قادر باشد ارزیابی درستی از تصمیمات خود داشته باشد، نیازمند یک تصویر واقعنما است که نه تنها عملکرد خود را ظاهر کند، بلکه بازتابی از تجربیات و احساسات مردم را نسبت به آنچه انجام میدهد، نیز ارائه دهد.
از این زاویه، مطالعات دفتر هیأت دولت در زمینه بررسیهای نظارتی آغاز به حرکت از مدلهای پساتصمیمگیری کرده و به سمت الگوهایی با محوریت مشارکت و پیشاتصمیمگیری گام برداشته است. تحقیقات کاربردی دولت صرفاً تولید گزارش و گردآوری آمار نیست؛ بلکه هدف اصلی آن ایجاد آینهای است که در آن دولت قادر باشد دیدگاه خود را درباره تصمیمات و عواقب آنها ببیند.
این موضوع میتواند با استفاده از نظرات بوروثستاین درباره «دامهای اجتماعی» و اهمیت اعتماد در کیفیت حکمرانی به خوبی درک شود. وثستاین میگوید که مسأله اعتماد تنها یک بُعد فرهنگی یا اخلاقی نیست، بلکه به کیفیت عملکرد نهادهای عمومی و نحوه تعامل دولت با شهروندان و بستگی دارد. در صورتی که جامعه احساس کند قوانین بهطور یکسان اعمال نمیشوند یا دیگران به تعهدات خود عمل نمیکنند، به تدریج زمینهساز به وجود آمدن یک دام اجتماعی خواهد شد. در این وضعیت، حتی فردی که به اصول همکاری معتقد است، ممکن است به این نتیجه برسد که «چرا باید من همکاری کنم وقتی دیگران اینکار را نمیکنند؟» به همین دلیل است که ارتباط میان حکمرانی خوب، دادهها، افکار عمومی و اعتماد به شدت حائز اهمیت میباشد. علاوه بر این، در این الگو کارمندان دولت نیز خود را در برابر یک ناظر قوی و تأثیرگذار احساس میکنند.
سه آینه برای دولت
برای ارزیابی سیاستها و تصمیمات، دولت باید حداقل از سه زاویه به خود بنگرد.
آینه نخست، دادههای عملکردی است: چه اقداماتی انجام دادهایم؟ چه میزان منابع تخصیص یافته است؟ چه تعداد پروژه به اجرا درآمده است؟ چه تعدادی از اهداف تعیینشده محقق شدهاند؟ در این راستا، پیگیری مداوم عملکرد دستگاههای دولتی و ارزیابی خوداظهاری همراه با مستندات سنجشپذیر و قابل مشاهده، از کلیدیترین راههاست که در دولت چهاردم بهطور مداوم در دفتر هیأت دولت انجام میشود.
آینه دوم، دادههای اقتصادی و اجتماعی را شامل میشود: این اقدامات چه تأثیری بر زندگی مردم داشتهاند؟ بر ابعاد مختلفی مانند درآمد، مصرف، اشتغال، رفاه، نابرابری، امنیت اقتصادی و کیفیت زندگی چه تأثیری بر جای گذاشتهاند؟ برای ارزیابی این جنبه، پژوهش مبتنی بر شواهد و تنظیم گزارشهای کاربردی که تعاملات میان تصمیمات را قبل از اتخاذ آنها مورد بررسی قرار دهد، میتواند راهگشا باشد. این رویکرد در سیاستنامهها و گزارشهای راهبردی دفتر دولت دنبال شده است.
آینه سوم به افکار عمومی و تجربیات مردم مربوط میشود: مردم این سیاست را چه طور تجربه کردهاند؟ آیا آن را عادلانه تلقی میکنند؟ آیا به روش اجرای آن اعتماد دارند؟ آیا احساس میکنند نظراتشان مورد توجه قرار گرفته است؟ فعالیتهایی که از طریق برگزاری نظرسنجیهای پیش و پس از تصویب تصمیمات هیأت دولت انجام میدهیم، تصویری از احساسات، نگرانیها و امیدهای مردم نسبت به سیاستهای دولت را قبل و بعد از اجرایش نمایان میسازد.
این سه آینه جایگزین یکدیگر نمیشوند. ممکن است شاخصهای عملکرد نشان دهد که یک برنامه به خوبی اجرا شده است، اما دادههای اجتماعی میتوانند نشان دهند که اثرات مورد انتظار تحقق نیافته است. همچنین، ممکن است شاخصهای اقتصادی از موفقیت نسبی یک سیاست خبر دهند، اما شهروندان آن را ناعادلانه یا غیرقابل اعتماد تجربه کنند. بنابراین، موفقیت یک سیاست تنها به اقدامات دولت مربوط نمیشود، بلکه بخشی از آن به تجربه اجتماعی مرتبط است.
چرا برخی از تصمیمات صحیح با پاسخ منفی جامعه روبهرو میشوند؟
این سؤال یکی از کلیدیترین موضوعات در زمینه سیاستگذاری است. گاهی یک سیاست از نظر کارشناسانه ضروری است، از نظر اقتصادی توجیهپذیر و حتی در بلندمدت به نفع جامعه محسوب میشود؛ اما در زمان اجرا با مقاومت یا نارضایتی عمومی مواجه میشود. علت چیست؟ زیرا «درستی سیاست» با «پذیرش آن» همخوانی ندارد.
جامعه تنها به نتایج نهایی سیاست توجه نمیکند؛ بلکه فرآیند تصمیمگیری و اجرای آن را نیز زیر نظر دارد. مردم سؤال میکنند: چرا این تصمیم اتخاذ شده است؟ چه کسی هزینه آن را میپردازد؟ آیا رفتار یکسانی با همه اتخاذ شده است؟ آیا دولت خود به اصولی که از سایرین انتظار دارد پایبند است؟ آیا اطلاعات کافی در اختیار جامعه قرار داده شده است؟ آیا دولت به نگرانیهای مردم رسیدگی میکند؟ نگاه روثستاین به این موضوعات به طور مستقیم با اعتماد ارتباط برقرار میکند. اگر شهروندان به کیفیت و بیطرفی نهادهای عمومی شک داشته باشند، حتی سیاستی که به طور فنی درست در نظر گرفته میشود، ممکن است نتواند سطح لازم همکاری اجتماعی برای اجرای موفق را جلب کند. در نتیجه، اعتماد نمیتواند یک متغیر جانبی در سیاستگذاری باشد؛ بلکه یکی از شرایط اصلی موفقیت سیاستگذاری است. ارزیابی این برداشت از سوی مردم نیز یکی از محورهای کلیدی در تنظیم گزارشهای مرتبط با تصمیمسازی در دولت بوده است؛ فرآیندی که گاه میتواند مانع از اتخاذ تصمیمی شود یا حتی باعث تسریع یا اصلاح فرآیند تصمیمگیری در زمینهای خاص گردد.
دادههای اقتصادی چه میگویند و افکار عمومی چه چیزی را منعکس میکنند؟
دادههای اقتصادی به دولت نشان میدهند که مردم قادر به خرید چه مواردی هستند؛ در حالی که دادههای اجتماعی تصویر روشنتری از زندگی روزمره مردم ارائه میدهند و سنجش معتبر افکار عمومی بیانگر این است که مردم چگونه سیاستهای دولت را تجربه میکنند، چه نظری درباره آن دارند و چه ارزیابیای از آن ارائه میدهند.
این تمایز اهمیت ویژهای دارد. ممکن است دولت با یک سیاست، به طور آماری به اهداف خود دست یابد، اما اگر بخش عمدهای از جامعه احساس کند آن سیاست بهطور ناعادلانهای اجرا شده یا تحمیل هزینهها به شکل ناعادلانهای صورت گرفته است، ممکن است پیامد آن منجر به کاهش اعتماد عمومی شود.
اینجا لازم است دو مفهوم را از یکدیگر تفکیک کنیم: اثر واقعی سیاست و برداشت جامعه از آن؛ که هر دو برای حکمرانی اهمیت دارد. اثر واقعی را میتوان با شاخصهای اقتصادی و اجتماعی سنجید؛ در عوض، برداشت جامعه باید با روشهای معتبر سنجش افکار عمومی، نظرسنجیها، گفتوگوها و دیگر روشهای پژوهش اجتماعی بررسی شود. نادیده گرفتن هر یک از این دو، تصویر دستوری و حقیقتی از دولت را ناقص میکند.
دولت قبل، حین و پس از تصمیم به آینه احتیاج دارد
سنجش افکار عمومی نباید یک اقدام اتفاقی باشد که فقط پس از تصمیمگیری و در واکنش به نارضایتیهای اجتماعی انجام گیرد. دولت باید قبل، حین و بعد از هر تصمیم جامعه را زیر نظر گیرد. این در فرآیندهایی است که در سال گذشته به عنوان محور فعالیت دفتر دولت پیش رفتهایم و مردم، به مفهوم وسیع و گروههای ذینفع به طور ویژه همانند انجمنها در ارزیابی پیش از تصمیم دخیل بودهاند.
پیش از تصمیم: مردم درباره گزینههای مختلف چه نگاهی دارند؟ کدام گروهها بیشتر تحت تأثیر قرار خواهند گرفت؟ چه میزان آمادگی برای پذیرش هر گزینه وجود دارد؟ بزرگترین نگرانیهای جامعه چه چیزهایی هستند؟
در زمان اجرا: آیا مردم سیاست را به گونهای تجربه میکنند که دولت آن را طراحی کرده است؟ چه بخشی از اجرا منجر به سوءتفاهم، بیاعتمادی یا احساس تبعیض شده است؟
پس از اجرا: اثر واقعی سیاست چه بوده است؟ مردم چه ارزیابیای از آن دارند؟ آیا اعتماد افزایش یافته یا کاهش یافته است؟ چه پیامدهای غیرقابل پیشبینی به وجود آمد؟
این رویکرد، سیاستگذاری را از یک فرآیند خطی به چرخهای یادگیری تغییر میدهد. تصمیم اتخاذ میشود، اجرا میشود، اندازهگیری میشود، بازخورد جمعآوری میشود و در نتیجه سیاست اصلاح میشود. دولتی که چنین چرخهای نداشته باشد، ممکن است یک خطا را نه یکبار، بلکه مکرراً تکرار کند.
بنابراین، مسئله دولت تنها در انتخاب میان چندین گزینه نیست، مسئله اصلی این است که بداند هر گزینه چه تأثیری بر اقتصاد، جامعه و اعتماد عمومی خواهد داشت.
سنجش افکار عمومی، نظرسنجی نیست
البته تأکید بر سنجش افکار عمومی به معنای آن نیست که دولت باید هر تصمیمی را مبتنی بر محبوبیت آن اتخاذ کند. حکمرانی خوب برابر با تصمیمگیری صرفاً بر اساس نظرسنجیهای روزانه نیست؛ بلکه دولت باید بر اساس شواهد، منافع عمومی و چشمانداز بلندمدت سیاستگذاری کند. اما در کنار شواهد کارشناسی و اقتصادی، وجود شواهد اجتماعی نیز حائز اهمیت است.
سوال اصلی این نیست که «مردم چه میخواهند تا همان را انجام دهیم؟» بلکه سؤال اهمیت بیشتری وجود دارد: اگر این تصمیم را اتخاذ کنیم، جامعه به چه شکلی آن را تجربه خواهد کرد و این تجربه چه اثراتی بر رفتار مردم، همکاریهای اجتماعی و اعتماد آنها به دولت بر جای میگذارد؟ این تفاوت، مرز میان «سنجش افکار عمومی» و «حکمرانی بر اساس شواهد» را تشکیل میدهد.
از «شنیدن جامعه» تا «یادگیری از جامعه»
دولت چهاردم تنها به گزارشات مدیران و نهادهای خود اعتماد نمیکند. گزارشهای دستگاههای اجرایی به دولت میگوید که چه اقداماتی انجام شدهاست؛ اما سنجش جامعه به دولت اطلاعاتی میدهد که آنچه صورت گرفته است، در جامعه چگونه دیده و تجربه شده است.
این دو نوع گزارش ممکن است مشابه نباشند و به طور دقیقتری، همین تفاوت میتواند مهمترین منبع یادگیری دولت باشد. اگر یک دستگاه گزارش کند که یک سیاست موفقیتآمیز بوده، اما مردم تجربهای مغایر با آن داشته باشند، این شکاف نباید تهدید به شمار رود؛ بلکه باید به عنوان دادهای برای اصلاح سیاست مورد توجه قرار گیرد. در حقیقت، یکی از ویژگیهای دولت یادگیرنده این است که بتواند فاصله بین «روایت رسمی عملکرد» و «تجربه حقیقی جامعه» را اندازهگیری کند.
اعتماد، خروجی پنهان هر سیاست
هر سیاست عمومی علاوه بر نتایج اقتصادی و اجتماعی، یک پیامد کمتر مشهود هم دارد: تأثیر آن بر اعتماد.
یک سیاست ممکن است درآمدهایی را به همراه داشته باشد، مصرف را کاهش دهد یا منابع را به سمت اهداف خاصی هدایت کند، اما اگر به شکل ناعادلانهای پیادهسازی شود یا بدون شفافسازی و اقناع عمومی پیش رود، ممکن است به اعتماد عمومی آسیب برساند. بالعکس، حتی یک تصمیم پرچالش نیز اگر با شفافیت، عدالت و پاسخگویی اجرا شود، میتواند به افزایش اعتماد کمک نماید.
اینجاست که یکی از مهمترین درسهای روثستاین نمایان میگردد: دولت نه تنها سیاستها را اجرا میکند، بلکه از طریق نحوه اجرای آنها نیز نشان میدهد که چه اندازه میتوان به نهادهای عمومی اعتماد کرد.
اگر شهروندان احساس کنند قواعد برای تمامی افراد یکسان است، دولت پاسخگو به نظر میرسد و تصمیمات با معیارهای روشنی اتخاذ میگردند، احتمال بیشتری وجود دارد که آنها با دولت همکاری کنند. اما اگر تجربه آنها از دولت شامل تبعیض، بیثباتی، عدم پاسخگویی یا بیعدالتی باشد، ممکن است با دامهای اجتماعیای مواجه شوند که روثستاین از آنها یاد کرده و میگوید: «وقتی من به دیگران اعتماد ندارم و احساس میکنم دولت نیز به طور عادلانه قوانین را اجرا نمیکند، انگیزهای برای همکاری نخواهم داشت.»
پژوهش کاربردی، آینهای برای حکمرانی
با این نگاه، مأموریت پژوهش کاربردی باید فراتر از تولید گزارشها رؤیت شود. تلاش کردهایم در ساختار پژوهش کاربردی نوری بیندازیم بر واقعیتها پیش از تصمیمگیری، پیامدهای تصمیم را تا حد ممکن در حین اجرا شناسایی و پس از اجرا از تجربیات جامعه نیز بیاموزیم. این به معنای تبدیل پژوهش از یک فعالیت پسینی به بخشی همیشگی از فرآیند تصمیمسازی است. دولت خوب تنها دولتی نیست که تصور کند به تمامی پاسخها آگاه است؛ بلکه دولتی است که امکاناتی برای شناسایی خطاهای خود، سنجش نظرات جامعه و اصلاح تصمیمات خود فراهم کند. در نهایت، حکمرانی خوب صرفاً به معنای داشتن سیاستهای نیک نیست، بلکه به معنای توانایی مشاهده، شنیدن، سنجش و اصلاح است.
** معاون مطالعات کاربردی دفتر هیأت دولت
نظرات کاربران