حمایت از معیشت؛ عنصر کلیدی سیاستهای رفاهی یا شروعی برای مسیری تازه؟
بر اساس گزارش ایسنا، درودی، کارشناس دکتری سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران، در یادداشتی که به مناسبت هفته دولت منتشر کرده است، به بررسی این نکته پرداخته که برای ارزیابی دستاوردهای دولت چهاردهم باید شرایط اقتصادی و سیاسی حاضر در کشور مورد توجه قرار گیرد. وی بیان کرد: عوامل مؤثر مانند تورم، کمبود منابع، تحریمها و وضعیت جنگ، امکان تصمیمگیری را برای دولت کاهش داده و در این راستا ضرورت سیاست اجتماعی بیشتر احساس میشود. به همین دلیل، ارزیابی عملکرد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نباید تنها بر اساس میزان پرداخت یارانه یا اجرای طرحهای حمایتی باشد، بلکه باید سنجیده شود که آیا دولت توانسته است گروههای آسیبپذیر را شناسایی کند، قدرت خرید را حفظ نماید و فرصتهای درآمدی پایدار ایجاد کند یا خیر.
متن این یادداشت به شرح زیر است:
برای ارزیابی عملکرد هر دولتی، در ابتدا ضروری است که شرایطی که در آن تصمیمگیری و اداره کشور انجام شده است، فهمیده شود. مقایسه عملکرد یک دولت در شرایطی با ثبات اقتصادی و آرامش منطقهای، با دولتی که بهطور همزمان با مشکلاتی چون تورم، کمبود شدید منابع، تحریمهای اقتصادی و شرایط جنگی مواجه بوده است، نادرست خواهد بود. دولت چهاردهم، به ریاست مسعود پزشکیان در یکی از سختترین دورانهای اقتصادی و سیاسی اخیر فعالیت کرده است. فشار تحریمها، محدودیت در مبادلات مالی و تجاری، و عدم اطمینانهای منطقهای، فضای تصمیمگیری را بشدت تنگ کرده است. در این شرایط، نخستین آثار هر شوک اقتصادی، بهصورت محسوس بر زندگی خانوارها نمایان میشود. هرچند تورم عددی است که برای همه یکسان میباشد، اما اثرات آن بر اقشار مختلف جامعه، متفاوت است. خانواری که بخش عمده درآمدش صرف خوراک، مسکن و خدمات درمانی میشود، در مقایسه با خانواری که دارای ثروت و پسانداز است، بهسرعت تحت فشار قرار میگیرد. به همین دلیل در شرایط جنگ، تحریم و کمبود منابع، اهمیت «سیاست اجتماعی» چندین برابر میشود. بنابراین، باید کارنامه دو ساله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را با دقت صرفاً بر اساس میزان پرداخت یارانه یا تعداد طرحهای اجرایی ارزیابی نکرد. بلکه باید پرسش اصلی این باشد که «آیا در این دوره، توان دولت در شناخت جامعه، شناسایی گروههای آسیبپذیر، حفظ قدرت خرید، ایجاد فرصتهای درآمدزا و مدیریت اصولی منابع کارگران و بازنشستگان افزایش یافته است یا خیر؟». به این ترتیب، اقداماتی که ممکن است به نظر پراکنده بیایند، در واقع اجزای یک تصویر بزرگتر هستند: تلاش برای ایجاد «زیرساخت سیاست اجتماعی مبتنی بر داده، هدفمند و پایدار».
دادهمحوری؛ سیاست اجتماعی از «فهم جامعه» آغاز میشود
از نقاط اصلی جهتگیری وزارت رفاه در دوره احمد میدری میتوان بر لزوم سیاستگذاری مبتنی بر داده تأکید کرد. یکی از مشکلات تاریخی در حوزه سیاست رفاهی در ایران این بود که دولتها معمولاً بعد از وقوع بحرانها اقدام به عمل میکنند. ابتدا شوک اقتصادی ایجاد میشود، قیمتها افزایش مییابد، و گروهی از جامعه قدرت خرید خود را از دست میدهند و اینجاست که سیاستگذاران به فکر طراحی بستههای حمایتی میافتند. سیاست اجتماعی نوین اما باید پیش از بروز بحران، جامعه را بشناسد؛ یعنی دولت باید واقف باشد چه کسانی نیاز هستند، شدت آسیبپذیری آنها چقدر است و کدام ابزار حمایتی برای آنان مؤثرتر خواهد بود. دو خانوار با درآمد مشابه الزماً وضعیت رفاهی مشابهی ندارند. یکی مستأجر است و دیگری مالک؛ یکی دارای فردی با بیماری پرهزینه یا معلولیت است؛ تعداد اعضای خانوار متفاوت است و هزینههای زندگی در مناطق مختلف کشور یکسان نمیباشد.
از این رو، تقویت «پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان» و حرکت به سمت شناخت چند بعدی وضعیت اقتصادی خانوار بهشدت اهمیت دارد. هدف نهایی باید ایجاد یک «نقشه اجتماعی ایران» باشد؛ نقشهای که به دولت امکان دهد نقاط تمرکز فقر، خانوارهایی که در معرض سقوط به زیر خط فقر قرار دارند و گروههایی که در برابر شوکهای اقتصادی آسیبپذیرتر هستند را شناسایی کند. در شرایط جنگ و تحریم، ارزش چنین ظرفیتی با شدت بیشتری نمایان میشود. منابع دولت محدود هستند و سیاستگذاران باید بتوانند حمایت را دقیقا به جایی هدایت کنند که بیشترین اثر اجتماعی را دارد.
کالابرگ؛ از پرداخت یارانه تا ایجاد زیرساخت حمایت هدفمند
یکی از مهمترین مصداقهای عملی این تفکر، اجرای کالابرگ الکترونیکی بهعنوان یک پروژه کلان اجتماعی دولت است. اگر کالابرگ را بهعنوان صرفاً یک روش جدید برای پرداخت یارانه در نظر بگیریم، ارزش آن را پایین میآوریم. نقطه قوت اصلی کالابرگ این است که میتواند به یک «زیرساخت انعطافپذیر برای سیاست اجتماعی دولت» تبدیل شود. در وضعیت اقتصادی با تورم، پرداخت یارانه نقدی ثابت به سرعت بخشی از قدرت خرید خود را از دست میدهد. بهویژه، افزایش قیمت مواد غذایی ممکن است خانوارهای کمدرآمد را وادار به کاهش مصرف کالاهای اساسی کند. کالابرگ به دولت این امکان را میدهد که با توجه به شرایط اقتصادی و وضعیت گروههای مختلف، حمایت معیشتی را تنظیم کند. اجرای این سیاست برای دهکهای اجتماعی و اقتصادی مختلف و در مقیاس دهها میلیون نفر، صرفاً یک عملیات بزرگ برای توزیع اعتبار نیست؛ بلکه ایجاد یک بستر ملی برای مداخله اجتماعی دولت میباشد. اهمیت این ظرفیت در زمان بحران بهویژه روشن میشود. اگر به دلیل جنگ، تحریم یا شوک ارزی قیمت کالاهای ضروری افزایش یابد، دولت میتواند بدون نیاز به طراحی یک سازوکار جدید، حمایت از دهکهای پایین را افزایش دهد یا برای گروههای خاص، کمکهای بیشتری در نظر بگیرد. در واقع باید تفاوتی میان «پرداخت یارانه» و «ایجاد زیرساخت یارانهای» قائل شد. پرداخت یارانه پایانی دارد؛ اما زیرساخت برای سیاستگذاریهای آینده باقی خواهد ماند.
طرح طاها؛ خروج از اشتغال مبتنی بر وام به سمت اشتغال بر مبنای بازار
سیاست اجتماعی پایدار اما نمیتواند محدود به پرداخت و تامین مالی مصرفی باشد. دولت رفاه از یکسو باید در زمان بحران از قدرت خرید خانوارها محافظت کند و از سوی دیگر زمینۀ افزایش توان درآمدزایی افراد را فراهم آورد. طرح «طاها» یا الگوی ارتباط کسبوکارهای خرد و کوچک با بنگاههای بزرگ را باید در این زمینه تفسیر کرد. یکی از مشکلات سیاستهای اشتغال سنتی در ایران، این بوده که «ایجاد اشتغال» را با «پرداخت تسهیلات» برابر میداند. فرد وام میگیرد، یک کارگاه یا کسبوکاری کوچک راهاندازی میکند و این تصور شکل میگیرد که مأموریت سیاستگذار به پایان رسیده است. حال آنکه مسأله اصلی بسیاری از کسبوکارهای کوچک پس از تولید شروع میشود: چه کسی قرار است محصول را خریداری کند؟ چگونه این تولیدکننده کوچک باید به بازار رسیده و استانداردهای لازم را رعایت کند؟ هزینههای بازاریابی، بستهبندی، لجستیک و توزیع را چگونه تأمین نماید؟ بسیاری از کسبوکارهای کوچک به دلیل ناتوانی در فروش و دسترسی به بازار شکست میخورند، نه به خاطر ناتوانی در تولید. منطق طاها بدین منظور تلاش میکند تا این مسائل را حل کند: «اتصال واحدهای کوچک به زنجیره ارزش بنگاههای بزرگ».
بنگاههای بزرگ دارای برند، دانش بازار، شبکههای لجستیکی و استانداردهای تولید هستند؛ در عوض، هزاران تولیدکننده خرد و تعاونیها ظرفیت تولید دارند اما به تنهایی قادر به ایجاد چنین زیرساختی نیستند. نمونه بارز این رویکرد را میتوان در همکاری با شرکت صنایع شیر ایران - پگاه - مشاهده کرد. در این الگو، محصولات کشاورزی و تولیدات تأمینکنندگان خرد و تعاونیها میتوانند با کمک ظرفیت یک بنگاه بزرگ، مانند پگاه و بهویژه «شبکه پخش سراسری آن»، به بازارهای گستردهتری دسترسی پیدا کنند.
بدین ترتیب، یک تعاونی روستایی برای بازارسازی محصول خود نیازی به ایجاد شبکه توزیع مستقل از ابتدا نخواهد داشت؛ سیاستگذار در تلاش است تا تولید محلی را به ظرفیت بازاریابی، لجستیک و توزیع بنگاههای بزرگ متصل کند. این تفاوت را میتوان در مفهوم «ایجاد یک شغل» و «ایجاد زنجیرهای پایدار از اشتغال» مشاهده کرد. طاها با این دیدگاه میتواند نشانهای از حرکت به سوی «اشتغال مبتنی بر بازار و زنجیره ارزش» باشد.
قرار دادن کالابرگ و طاها در کنار هم، منطقیتر از سیاست اجتماعی این دوره را نمایان میسازد. کالابرگ تلاش میکند تا از قدرت خرید خانوار در برابر شوک اقتصادی محافظت کند؛ طاها در عوض توان درآمدزایی خانوارها و کسبوکارهای خرد را افزایش میدهد. اولی به مفهوم «حفاظت اجتماعی» و دومی به معنای «توانمندسازی اقتصادی» است. یک نظام رفاهی پایدار به هر دو جنبه نیاز دارد. سیاست اجتماعی نباید صرفاً منتظر بماند تا خانوارها دچار فقر شوند و سپس به آنان یارانه اختصاص دهد. بلکه باید تا حد ممکن از سقوط خانوارها به فقر جلوگیری کند و در عین حال راههای اتصال افراد به اشتغال، تولید و درآمد پایدار را نیز تسهیل سازد. از این منظر، حمایت معیشتی و سیاستهای شغلی دو جزیره مجزای تولید نیستند؛ بلکه دو بعد یک سیاست اجتماعی هستند.
خروج از بنگاهداری؛ صندوق بازنشستگی باید سرمایهگذار باشد، نه مدیر کارخانه
حلقه دیگری از اصلاحات در حوزه صندوقهای بازنشستگی جای دارد. صندوق بازنشستگی به طور طبیعی باید بر امر سرمایهگذاری تمرکز داشته باشد؛ حق بیمههای امروز باید بهنحوی مدیریت شود که پشتوانهای برای تعهدات آینده صندوق به افراد باشد. اما سرمایهگذاری به معنای مدیریت بنگاه نیست. در طی چند دهه گذشته، برخی صندوقهای بازنشستگی به مالک و مدیران مستقیم مجموعهای بزرگ از شرکتها تبدیل شدهاند. چنین ساختاری میتواند به مرور زمان آنها را از مأموریت اصلی خود دور کند و بخشی از انرژی مدیریتی آنها را صرف اداره شرکتها و حل مشکلات روزمره بنگاهها نماید. هدف برنامه هفتم و اقدامات وزارت رفاه در تدوین ضوابط سرمایهگذاری صندوقها و خروج از بنگاهداری، تلاشی برای تغییر این منطق است. اصل اساسی این است که صندوقهای بازنشستگی باید بهعنوان سرمایهگذاران حرفهای عمل کنند، نه مدیران کارخانه.
صندوق باید به مدیریت بازده سرمایه، ریسک، نقدشوندگی، و ترکیب داراییهای خود بپردازد و از ارزش بیننسلی داراییهای بیمهشدگان حفاظت نماید. البته خروج از بنگاهداری تنها تحت یک شرط قابل دفاع است: داراییهای کارگران و بازنشستهها نباید به تحت عنوان واگذاری تهدید شود. شرکتهای متعلق به صندوقها اموال بلاصاحب دولت نیستند؛ آنها پشتوانه تعهدات صندوقها در برابر نسلهای حال و آتی هستند. از این رو، هرگونه واگذاری باید با شفافسازی ارزشی، رقابت واقعی و حفظ منافع بیمهشدگان همراه باشد.
احراز صلاحیت مدیران؛ صندلی هیئتمدیره، مقامی سیاسی نیست
خروج از بنگاهداری یک فرایند است و تا زمانی که صندوقها مالک شرکتها هستند، این سؤال باقی میماند: چه کسی باید این شرکتها را مدیریت کند؟ صدها کرسی مدیرعاملی و عضویت در هیئتمدیره در شرکتهای تابع صندوقهای بازنشستگی وجود دارد. وقتی برای این مسئولیتها معیارهای حرفهای و قابل سنجش تعیین نشود، زمینه برای فشارهای سیاسی، روابط شخصی و سهمخواهیهای مدیریتی فراهم میشود. به همین دلیل، تدوین چارچوب «احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیئتمدیره شرکتهای تابع و وابسته به صندوقهای بازنشستگی» یکی از اصلاحات نهادینی مهم این دوره به حساب میآید. وزارت رفاه در کنار دیگر نهادهای مسئول در تدوین این چارچوب مشارکت داشته و مسئولیت مهم ایجاد سامانهی متمرکز مدیران، ثبت سوابق و اطلاعات و فراهمآوری امکان بررسی صلاحیت حرفهای افراد را به عهده گرفته است. اهمیت این اقدام را نباید صرفاً به یک دستورالعمل اداری کاهش داد. معنا آن پذیرفتن یک اصل در حکمرانی اقتصادی است: صندلی هیئتمدیره شرکتی که سرمایه آن متعلق به کارگران و بازنشستگان است، پاداش سیاسی یا سهم مدیریتی نیست؛ بلکه مسئولیتی حرفهای است که فرد باید صلاحیت خود را برای تصدی آن اثبات کند. نهادسازی از جایی آغاز میشود که اختیار مدیر با قاعده محدود میشود.
از حمایت پس از بحران به پیشبینی آسیب اجتماعی
شاید یکی از مهمترین ظرفیتهای حاصل از مجموعه این اقدامات به تغییر ماهیت سیاست اجتماعی دولت مربوط شود. نظام رفاهی ایران در بسیاری از مواقع «واکنشی» عمل کرده است: پس از بروز بحران، دست به طراحی بستههای حمایتی میزند. اما ترکیب دادههای رفاهی، زیرساخت کالابرگ و ابزارهای جدید سیاست اجتماعی میتواند زمینه تغییر به مدلی متفاوت را فراهم کند: «پیشبینی آسیب پیش از وقوع آن». پیش از اصلاح قیمت انرژی، دولت باید توانایی شناسایی خانوارهایی که بیشترین فشار را تحمل میکنند را داشته باشد. پیش از اجرای سیاست ارزی، بایستی گروههای در معرض کاهش شدید قدرت خرید شناسایی شوند. در دوران جنگ باید بتوان مناطق، مشاغل و خانوارهایی را که اول سریعتر آسیب میبینند، شناسایی کرد. در این صورت، وزارت رفاه دیگر دستگاهی نیست که پس از تصمیم اقتصادی دیگران مأمور توزیع بستههای جبرانی شود؛ بلکه میتواند در مرحله طراحی تدابیر اقتصادی بهعنوان یک سوژه حضور داشته و «پیوست اجتماعی سیاستهای اقتصادی» را فراهم سازد.
از وزارت «توزیع رفاه» به وزارت «سیاست اجتماعی»
اگر این اقدامات را بهیکدیگر مرتبط کنیم، تصوری واضحتر از جهتگیری وزارت رفاه در دو سال اخیر شکل میگیرد.
پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان به پرسش «چه کسی نیازمند حمایت است؟» پاسخ میدهد.
طرح کالابرگ میپرسد: «چگونه باید از قدرت خرید آن در برابر شوکها محافظت کرد؟»
طرح طاها میپرسد: «چگونه میتوان کسبوکارهای خرد را به بازار و درآمد پایدار متصل کرد؟»
سیاست خروج از بنگاهداری میپرسد: «چگونه باید دارایی کارگران و بازنشستگان مدیریت شود؟»
و نظام احراز صلاحیت میپرسد: «چه کسی شایستگی مدیریت این داراییها را دارد؟»
این سیاستها در ظاهر با یکدیگر متفاوت به نظر میرسند، اما وجه مشترک آنها حرکت به سوی «داده، معیار، بازار و قاعده» است. طبیعی است که هیچیک از این اقدامات نمیتوانند بهطور کامل مشکلات رفاهی کشور را حل کنند. قدرت خرید خانوارها همچنان تحت فشار است، بازنشستگان با مشکلات معیشتی جدی مواجه هستند، صندوقها با ناترازیهای ساختاری روبهرو هستند و کیفیت دادههای رفاهی نیز همچنان نیاز به بهبود دارد. اما ارزیابی عادلانه باید میان «حل مسئله» و «افزایش ظرفیت حل مسائل» تفاوت قائل شود. خصوصاً درباره دولتی که در شرایط جنگ، تحریمهای سختگیرانه، محدودیت منابع و عدم اطمینان شدید اقتصادی فعالیت کرده است، انتظار حل یکباره مسائل انباشته شده چند دهه، واقعبینانه نیست. پرسش اصلی این است که آیا در این شرایط دشوار، توان دولت برای مواجهه هوشمندانهتر با مشکلات اجتماعی افزایش یافته است؟
اگر پایگاه رفاه ایرانیان به یک نقشه دقیقتر از وضعیت اجتماعی کشور تبدیل شود؛ اگر کالابرگ به ابزاری منعطف برای حمایت هدفمند در برابر شوکها تبدیل شود؛ اگر طاها تولیدکنندگان خرد را به بازار و زنجیره ارزش بنگاههای بزرگ متصل کند؛ اگر صندوقهای بازنشستگی از بنگاهداری به مدیریت حرفهای سرمایه حرکت کنند؛ و اگر مدیریت شرکتهای آنها تابع صلاحیت حرفهای و قواعد شفاف شود، در این صورت میتوان گفت مهمترین دستاورد این دوره، نه یک طرح خاص، بلکه «ساخت بخشی از معماری سیاست اجتماعی آینده ایران» بود. دولتها تغییر میکنند، وزرا میآیند و میروند و حتی شکل حمایتهای اجتماعی نیز دستخوش تغییر خواهد شد؛ اما «داده، نهاد، شبکه و قاعده میتوانند پایدار باقی بمانند». رویکردی که در کنار ساخت و ساز به فکر بنیانگذاری سازوکارهای لازم با هدف تقویت سیاستگذاری به جای مسئلهمحوری صرف باشد.
در شرایطی که جنگ، تحریم و تورم میتوانند شوکهای جدیدی بر زندگی خانوار ایرانی وارد کنند، هیچ سرمایهگذاری برای دولت به اندازه این مهم نیست که بداند چه کسی آسیبدیده، چه کسی در معرض آسیب بوده، چه زمانی باید اقدام کند، منابع محدود را به کجا تخصیص دهد و چگونه میان حمایتهای فوری و ایجاد درآمدهای پایدار برای آینده، تعادل برقرار کند. اگر این مسیر ادامه یابد، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی میتواند از دستگاهی که بعد از وقوع بحران، مأمور تأمین بخشی از تبعات آن است، به نهادی تبدیل شود که «پیش از بحران، جامعه را میشناسد، در لحظه بحران از معیشت آن حمایت میکند و برای آینده مسیر توانمندسازی اقتصادی و اجتماعی را هموار میسازد».
شاید این، بهترین معیار برای ارزیابی کارنامه احمد میدری و سیاست اجتماعی دولت چهاردهم باشد.
انتهای پیام