بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ نیازمند توجه به جزئیات اجرایی است

به گزارش ایسنا، حمیدرضا قاسمی، کارشناس مسائل اقتصادی، در جلسه‌ای با عنوان «نگاهی به بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۶»، این سند را بیشتر به عنوان یک درسنامه اقتصادی و گزارش تحلیلی توصیف کرد تا یک سند واقعی برای بودجه‌ریزی. او اظهار داشت: این سند، با وجود برخی نکات مثبت، بیشتر وضعیت اقتصادی ایران را از دیدگاه دولت و سازمان برنامه و بودجه منعکس می‌کند و در آن، فرآیندهای اجرایی، نظارتی و تضمین‌های لازم برای تحقق اهداف بودجه به‌طور شفاف پیش‌بینی نشده است.

وی در آغاز سخنان خود بر لزوم افزایش حساسیت جامعه نسبت به حقوق عمومی و به ویژه در حوزه بودجه تأکید کرد و گفت: بودجه سندی است که باید روشن کند در طول یک سال چه تغییراتی در سرنوشت کشور خواهد داد؛ بنابراین اهمیت دارد که جامعه نسبت به حقوق خود آگاهی بیشتری پیدا کند و با ارتقاء سطح آگاهی عمومی، زمینه برای اصلاح روندها و ساختارها و حرکت به سمت توسعه فراهم شود. 

قاسمی به بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ که در ۳۲ صفحه و توسط معاونت سیاست‌گذاری و راهبری توسعه ملی و منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه ایران تدوین شده است، اشاره کرده و خاطرنشان کرد: تلاش‌های قابل توجهی در این سند صورت گرفته است و از این لحاظ توجه‌برانگیز است؛ اما نمی‌توانم آن را «بخشنامه بودجه» بنامم، چرا که یک بخشنامه اساسی باید رویدادهای مشخصی را در فرایند بودجه‌ریزی تبیین کند.

وی افزود: در بهترین حالت، این مستند را به عنوان یک درسنامه اقتصادی و گزارشی که وضعیت جامعه را از منظر دولت و قوه مجریه به مردم ارائه می‌دهد، در نظر می‌گیرم. به علاوه، نوشتن چنین سندی و وجود امکان نقد و بحث بر سر آن، نکته مثبتی است و نشان‌دهنده افکار تصمیم‌سازان در حوزه بودجه است.

این کارشناس اقتصادی ادامه داد: در این سند، بسیاری از اصول و گزاره‌های صحیح در حوزه بودجه‌ریزی مطرح شده است. از جمله اینکه منابع نفت نباید به هزینه‌های جاری اختصاص یابد، انتشار اوراق نباید به عنوان تأمین هزینه‌های جاری مورد استفاده قرار گیرد و هزینه‌های جاری باید از محل درآمدها تأمین شوند. اینها سیاست‌های درستی هستند، اما سوال اصلی این است که چگونه قرار است این سیاست‌ها به اجرا درآید.

قاسمی با اشاره به اینکه ساختار کلی این سند شامل تحلیل وضعیت اقتصاد ایران و جهانی، تعیین اولویت‌های بودجه‌ریزی، معرفی برخی شاخص‌ها و در نهایت تعیین وظایف برای دستگاه‌های اجرایی است، بیان کرد: خلاصه کردن تمام این موارد در ۳۲ صفحه نشان می‌دهد که ما با یک سند قاعده‌گذار واقعی مواجه نیستیم. من در ارتباط با برخی همکاران در دستگاه‌های اجرایی هستم و می‌بینم که در سطوح پایین‌تر کارشناسی، تلاش می‌شود برای این بخشنامه پاسخی تهیه و یک فایل اکسل پر شود. بودجه در این سطح در دستگاه‌های اجرایی پیگیری می‌شود و دلیل این موضوع این است که اگر واقعاً اولویت بود، باید یک سازوکار متفاوت برای اجرا وجود می‌داشت.

مشکل اقتصاد ایران تنها کمبود منابع نیست

قاسمی با استناد به برخی گزاره‌های موجود در بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ عنوان کرد: این سند می‌گوید که مشکل اقتصاد ایران تنها کمبود منابع نیست، بلکه ناهماهنگی‌های زیادی در تعهدات، منابع، انتظارات، ظرفیت‌ها و حتی کیفیت تخصیص منابع وجود دارد. این یکی از نکات کلیدی است، اما انتظار می‌رود که این نوع تشخیص در نهایت به ایجاد یک بودجه واقعی منجر شود.

وی همچنین اشاره کرد که در این سند، فهم نادرستی از وضعیت کنونی وجود دارد. هرچند تحریم‌ها بر اقتصاد ایران تأثیرگذارند، اما باید به سیاست‌های داخلی نیز توجه شود. ما با مشکلات جدی در توزیع منافع روبه‌رو هستیم و گروه‌های ذی‌نفع و رانت‌خوار قوی باید در تحلیل وضعیت اقتصادی کشور مهم تلقی شوند.

قاسمی با اشاره به موضوع نرخ ارز گفت: چندین مرتبه در این سند به شوک نرخ ارز اشاره شده و عمدتاً این شوک به جنگ و تحریم نسبت داده شده است. البته جنگ و تحریم تأثیر دارند، اما نقشی که سیاست‌های داخلی ایفا می‌کنند نیز باید در نظر گرفته شود. از زمانی که برای نخستین بار در این موسسه صحبت کردم، همواره این عبارت از کینز را مطرح کرده‌ام که هیچ وسیله‌ای ظالمانه‌تر و مطمئن‌تر برای در هم شکستن بنیان‌های موجود یک جامعه، بهتر از بی‌اعتبار کردن پول یک کشور نیست؛ فرآیندی که توسط نیروهای پنهان قانون به تخریب سوق داده می‌شود و تنها یک نفر از یک میلیون نفر قادر به درک آن است.

قاسمی ادامه داد: این مسئله نشان می‌دهد که نرخ ارز از چه جنبه‌هایی می‌تواند تأثیرگذار بر اقتصاد و جامعه باشد. در همین سند نیز ذکر شده که یکی از ویژگی‌های مهم اقتصاد ایران در شرایط تحریم و فشار خارجی، ظرفیت بالای سازگاری و ادامه فعالیت است؛ اما نمی‌توان مدارای مردم را صرفاً به عنوان یک ظرفیت اقتصادی ایران در نظر گرفت و از آن بهره‌برداری کرد.

نرخ ارز در مطالعات ما تولیدکننده خالص شوک بوده است

این کارشناس اقتصادی ضمن اشاره به مطالعات انجام‌شده در زمینه متغیرهای کلان اقتصادی گفت: ما مطالعات رسمی‌ای که بر اساس داده‌های مربوط به سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۴۰۳ انجام داده‌ایم را انجام داده و متغیرهایی را مانند تورم، نرخ ارز، کسری بودجه عملیاتی و نقدی مورد بررسی قرار داده‌ایم و نظریه‌های کلاسیک در این زمینه را نیز آزمون کرده‌ایم.

وی افزود: بر اساس این بررسی‌ها، نرخ ارز به عنوان موتور محرک بی‌ثباتی‌ها عمل می‌کند و تورم بیشترین تأثیرپذیری را از نرخ ارز دارد. در تمام دوره‌های مورد بررسی، نرخ ارز با تحلیل پویایی شبکه، تولیدکننده خالص شوک بوده است، در حالی که تورم و کسری بودجه دریافت‌کننده محض این شوک‌ها بوده‌اند. تأثیر آن با یک وقفه زمانی به سمت نقدینگی حرکت می‌کند. در واقع، ارتباط به‌طور عمده از نرخ ارز به سمت کسری بودجه و تورم و با وقفه به سمت نقدینگی است. نرخ ارز به عنوان تولیدکننده خالص شوک و پذیرنده خالص تورم و کسری بودجه عمل می‌کند و تأثیر انتقال نرخ ارز به تورم در دوره‌های بحرانی به شکل نمایی افزایش می‌یابد.

وی ادامه داد: اگر نرخ ارز از مدل حذف شود، هیچ ارتباط ساختاری معناداری میان سایر متغیرهای مورد تحلیل وجود نخواهد داشت. بنابراین یک متغیر کلیدی وجود دارد که می‌تواند در بی‌ثباتی اقتصادی نقش بسیار مهمی ایفا کند، اما شاید بسیاری از افراد به آن توجه نکنند. ما انتظار داشتیم حداقل برخی کارشناسان سازمان برنامه نیز به این نکته توجه کنند و تنها به بیان اصلاحات ساختاری یا اصلاح نرخ ارز بسنده نکنند، در حالی که هیچ دستاورد قابل توجهی در این مقوله حاصل نشده است.

این کارشناس اقتصادی بیان کرد: پژوهش‌های ما نشان می‌دهد که اگر هر یک از متغیرهای included در مدل، ظاهر شوند و در یک ماه بیش از سه درصد افزایش یابند، ارتباط معنادار ساختاری میان متغیرها از بین می‌رود و عوامل بیرونی بر مدیریت اقتصادی تسلط پیدا می‌کنند.

وی افزود: تا حد دو درصد، انتقال اثر همچنان از نرخ ارز به تورم برقرار است؛ یعنی تورم تحت تأثیر قرار می‌گیرد اما اثرگذار نیست. این موضوع با برخی برداشت‌های رایج درباره رابطه میان پول و تورم در تعارض است. بر اساس این مدل، ۷۷ درصد از تأثیر تورم ناشی از عوامل غیر اقتصادی و خارج از مدل است و تنها ۲۳ درصد آن قابل توضیح است. 

قاسمی همچنین بر اهمیت شناسایی ریشه‌های تورم تأکید کرد و گفت: زمانی که ریشه مسئله به‌درستی شناسایی نشود، سیاست‌گذاری نمی‌تواند به نتایج مطلوبی منجر شود. اگر در شرایط جنگ اقتصادی قرار داریم، باید به نحوه مصرف منابع ارزی توجه کنیم.

وی ادامه داد: اگر با مشکل ارز مواجه هستیم، باید توضیح داده شود که چرا همچنان کالاهای لوکس به کشور وارد می‌شوند، در حالی که برای برخی کالاهای ضروری، مانند دارو با محدودیت مواجه هستیم. توجه به سازوکارهای تحریم نیز ضروری است که در برخی زمینه‌ها محدودیت‌هایی وجود دارد و در برخی دیگر چنین موانعی مشاهده نمی‌شود.

بخشنامه باید بگوید چه کسی مسئول اجرای قواعد است

قاسمی به اولویت‌های تعیین شده در بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ اشاره کرده و تصریح کرد: این سند به مسائلی مانند کنترل تورم و ثبات اقتصادی، بهبود زیرساخت‌ها، حمایت هدفمند از خانوارها، جلوگیری از فرسایش تولید، حفظ اشتغال و افزایش تاب‌آوری در برابر شوک‌های خارجی اشاره کرده است؛ اما برای هیچ‌یک از این موارد روشی اجرایی مشخص ارائه نمی‌دهد.

وی خاطرنشان کرد: اینکه بیان شود هزینه‌های کم‌اثر باید حذف شده و منابع به فعالیت‌های اولویت‌دار تخصیص یابد، به تنهایی کافی نیست. آیا دستگاه‌های اجرایی خودشان هزینه‌های کم‌اثر را حذف می‌کنند؟ اگر این اقدام انجام نشود، چه تبعاتی خواهد داشت و کدام نهاد مسئولیت نظارت را بر عهده دارد؟

این کارشناس اقتصادی افزود: هر ردیف هزینه‌ای که در بودجه وجود دارد، از ذی‌نفعان، کارکنان، رسانه‌ها و نمایندگان سیاسی برخوردار است. بنابراین یک سند بودجه باید توضیح دهد اگر قرار باشد یک ردیف حذف شود، چگونه با ذی‌نفعان آن برخورد خواهد شد و چه سازوکاری برای تحقق این تصمیم وجود دارد.

قاسمی به موضوع کسری بودجه نیز اشاره کرده و گفت: در بخشنامه این نکته مورد پذیرش قرار گرفته است که کسری بودجه وجود خواهد داشت؛ این مساله با توجه به روند‌های چند سال اخیر قابل پیش‌بینی است، اما سند توضیح نمی‌دهد که این کسری چگونه باید مدیریت شود.

وی افزود: باید مشخص شود که کاهش هزینه‌ها از کدام بخش باید انجام شود، اگر قرار است استقراض صورت بگیرد، برای چه هدفی خواهد بود و در صورت انتشار اوراق، منابع حاصل از آن به چه فعالیت‌هایی اختصاص خواهد یافت. این موارد در سند به‌طور مشخص تبیین نشده است.

قاسمی ضمن انتقاد از تأکید صرف بر پیشرفت فیزیکی پروژه‌های عمرانی تصریح کرد: در اولویت‌بندی پروژه‌ها، تنها پیشرفت فیزیکی به عنوان یک معیار در نظر گرفته شده است، در حالی که به عقیده من باید توجه به ضریب نفوذ اجتماعی پروژه نیز دارای اهمیت باشد. ممکن است پروژه‌ای دارای ۹۰ درصد پیشرفت فیزیکی باشد، اما ۲۰ سال از تاریخ شروع آن گذشته باشد و دیگر نیازی به تکمیل آن احساس نشود. در چنین حالتی، چه ضرورتی وجود دارد که به صرف پیشرفت فیزیکی پروژه را به پایان برسانیم؟ شاید نمایاندن یا رها کردن آن منطقی‌تر باشد. باید دید کدام پروژه بیشترین ضریب نفوذ اجتماعی را دارد تا بتوانیم اثربخشی هزینه‌های انجام‌شده برای مردم را افزایش دهیم.

قاعده‌گذاری بدون سازوکار اجرا قانع‌کننده نیست

قاسمی در ادامه با اشاره به تجربیات کشورهای دیگر در حوزه بودجه‌ریزی گفت: برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی باید به روش‌هایی که کشورهای توسعه‌یافته در این زمینه به کار می‌برند، دقت کنیم. به عنوان مثال، در الگوی نهادی بودجه‌ریزی دولت فدرال آمریکا، سندی برای تدوین بودجه وجود دارد که آخرین نسخه آن در سال ۲۰۲۵ برای تهیه بودجه سال ۲۰۲۷ آماده شده است.

وی افزود: این سند تقریبا ۹۹۰ صفحه دارد و در خصوص تهیه، ارائه و اجرای بودجه و همچنین قواعد و دستورالعمل‌های فنی، اداری و مدیریتی توضیحات واضحی ارائه می‌دهد؛ از چگونگی آماده‌سازی بودجه توسط دستگاه‌های اجرایی و اطلاعات لازم تا نحوه محاسبه هزینه‌ها، سنجش عملکرد دستگاه‌ها با معیارهای مشخص و مراحل اجرای بودجه پس از تصویب آن.

قاسمی همچنین تشریح کرد که در این سند، اطلاعات عمومی، چارچوب فرآیند بودجه، مراحل تهیه و ارائه درخواست‌های بودجه، اقدامات پس از ارائه، اجرای بودجه، برنامه‌های اعتباری دولت، چارچوب عملکرد دولت و پیوست‌ها و راهنماهای فنی تبیین شده است. در آمریکا، دفتر مدیریت و بودجه به‌عنوان مرکز حکمرانی بودجه، از نهادهای مختلف می‌پرسد که مبنای درخواست‌های آن‌ها چیست، عملکرد سه سال گذشته در این برنامه چگونه بوده و بودجه پیشنهادی برای چه کاری است، همچنین کدام بخش از آن قابل حذف است، خروجی مورد انتظار چیست و چقدر با اولویت‌های رئیس‌جمهور هم‌راستاست.

قاسمی گفت: در این فرآیند، دستگاه‌ها برای سال مالی جاری، سال آینده و سال بعد از آن اطلاعات خود را مطرح می‌کنند. به طور نمونه، اگر نیاز به تهیه بودجه برای سال ۲۰۲۷ باشد، در بهار و تابستان ۲۰۲۵ سیاست‌ها، اولویت‌ها و چارچوب‌ها مشخص می‌شوند و در پاییز ۲۰۲۵ درخواست‌ها ارائه می‌گردند. سپس این درخواست‌ها مورد بررسی و رفت‌و برگشت قرار می‌گیرند.

وی افزود: برای مثال، اگر وزارت دفاع درخواست بودجه ۲۰ میلیارد دلاری داشته باشد، جزئیات علت این درخواست، برنامه‌های مورد نظر، عملکرد اقتصادی گذشته و هزینه‌های سال‌های آینده از آن پرسیده خواهد شد. در نهایت ممکن است درخواست رد شود و دستگاه بتواند برای حل اختلاف به نهاد بالاتر مراجعه کند، جایی که نمایندگان دستگاه و دفتر مدیریت و بودجه می‌توانند از دیدگاه‌های خود دفاع کنند. بنابراین یک چرخه کامل از طراحی، درخواست، بررسی، تصویب، تخصیص، اجرا، گزارش‌دهی و ارزیابی وجود دارد؛ شرایطی که در بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ به‌صورت مشخص تعریف نشده است.

تأکید بر نیاز به نظارت، کاهش عدم تقارن اطلاعات و توجه به شرکت‌های دولتی

قاسمی در پایان جمع‌بندی خود گفت: بخشنامه بودجه باید روشن کند که نهاد کنترلی برای اجرای حتی همین قواعد حداقلی چیست، دستگاه‌های اجرایی چه اطلاعاتی ارائه می‌کنند، چه نهادی این اطلاعات را تأیید خواهد کرد و بر اساس چه سازوکاری این تأیید صورت می‌گیرد. در اینجا با عدم تقارن جدی اطلاعات روبه‌رو هستیم. دستگاه‌های اجرایی می‌دانند که کدام بخش از بودجه را افزایش یا کاهش دهند و ممکن است اطلاعات مورد نیاز برای به دست آوردن بودجه بیشتر را بزرگ‌نمایی یا نادیده بگیرند. بنابراین نمی‌توان انتظار داشت که دستگاه‌ها داوطلبانه هزینه‌های خود را کاهش دهند.

قاسمی درباره پروژه‌های سرمایه‌ای گفت: در این حوزه نیز معیارهایی همچون پیشرفت فیزیکی و مالی، امکان بهره‌برداری سریع، تأثیرگذاری بر اشتغال، هزینه نگهداری و امکان مشارکت بخش غیردولتی در نظر گرفته شده است، اما نرخ بازده اجتماعی پروژه‌های سرمایه‌ای مدنظر قرار نگرفته است.

وی افزود: باید از بودجه‌ریزی سنتی فاصله بگیریم و معیارهای اقتصادی و اجتماعی به مراتب دقیق‌تری را وارد بودجه کنیم. درک این نکته که ادامه دادن یک پروژه چه هزینه‌ای دارد و چه بازده‌ای اجتماعی ایجاد می‌کند، از اهمیت بالایی برخوردار است.

قاسمی با اشاره به تکرار واژه ناترازی در بخشنامه بودجه تأکید کرد: ناترازی در بودجه، انرژی، سرمایه‌گذاری، نقدینگی و منابع وجود دارد، اما شناسایی صرف وجود ناترازی کافی نیست. باید نهاد ناظر، اطلاعات، قواعد و ضمانت اجرا همگی در یک سیستم منسجم قرار بگیرند و مشخص شود اگر دستگاهی به قوانین عمل نکرد، چه عواقبی خواهد داشت.

قاسمی ادامه داد: در نهایت، نگرانی من این است که بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ نیز به یک سند سطحی و تشریفاتی تبدیل شود؛ یعنی تنها سندی باشد که دستگاه‌ها دریافت کنند، کارشناسان با استفاده از اعداد جدید نسبت به پر کردن فایل اکسل سال گذشته اقدام کنند و در نهایت فرایند بودجه‌ریزی بدون اصول اساسی و اصلاحات واقعی ادامه یابد. یکی از موضوعات مهمی که در این بخشنامه کمتر به آن توجه شده، شرکت‌های دولتی است؛ به‌گونه‌ای که گویا این شرکت‌ها از دامنه مسائل بودجه عمومی خارج شده‌اند، در حالی که رقم بودجه آن‌ها قابل توجه و به اندازه بودجه عمومی کشور است.

قاسمی افزود: به نظر می‌رسد بیشترین ناامیدی و بی‌اعتمادی در بخشی از بدنه اجرایی و حتی در مورد برخی مهاجرت‌ها می‌تواند به ناکارآمدی‌هایی مربوط شود که در برخی شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی مشهود است. این شرکت‌ها در مواردی تبدیل به محل توزیع منافع برای گروه‌های خاص گردیده‌اند و نیازمند توجه جدی هستند.

وی در انتها نتیجه‌گیری کرد: انتظار ما این است که برای سال آینده، بخشنامه بودجه با جزئیات بیشتری تهیه شود و از کلی‌گویی دوری کند و یک چارچوب نهادی فراهم آورد که اطلاعات، قواعد، زمان‌بندی، مسئولیت‌ها و سازوکارهای کنترلی را به یکدیگر پیوند دهد، تا عدم تقارن اطلاعات کاهش یابد.

وی همچنین بر این نکته تأکید کرد که اصلاح نظام بودجه‌ریزی باید از همین مرحله تهیه بخشنامه شروع شود. اگر این سند قرار است مبنای بودجه‌ریزی قرار گیرد، باید مشخص کند که چه کسی مسئول اجرای قواعد است، چه نهادی بر عملکرد دستگاه‌ها نظارت می‌کند، اطلاعات چگونه تأیید می‌شود، عواقب تعهدات خارج از سقف چیست، نهاد حل اختلاف کدام است و چگونه عملکرد سال‌های گذشته بر تخصیص منابع سال آینده تأثیر خواهد گذاشت. امیدوارم در سال‌های آینده، بخشنامه بودجه از یک سند کلی و تشریفاتی فراتر برود و به مستندی تبدیل شود که واقعاً قواعد و سازوکارهای اصلاح بودجه‌ریزی را مشخص کند؛ چرا که در غیر این صورت، منابع محدود کشور همچنان در معرض تخصیص‌های بی‌اثر قرار خواهد گرفت و مشکلات اقتصادی و اجتماعی تشدید خواهد شد.

انتهای پیام