به نقل از خبرنگار مهر، در حدود شانزده سال گذشته، مسئله ساماندهی کارت بازرگانی، جلوگیری از صدور کارت‌های صوری و مقابله با کارت‌های اجاره‌ای به یکی از موضوعات اصلی در دستور کار دولت‌ها، نهادهای نظارتی و فعالان اقتصادی تبدیل شده است. با وجود تلاش‌های گسترده در شکل تغییر سامانه‌ها، اصلاح آیین‌نامه‌ها و اعلام محدودیت‌های جدید و وعده حذف امضای طلایی، اما باز هم به‌نظر می‌رسد که چالش‌های اصلی در تجارت خارجی ایران کماکان پابرجا می‌باشد. اکنون سؤال اساسی این است که چرا هر مرحله از اصلاحات، به‌جای اینکه به حل ریشه‌ای مشکل منجر شود، به تجدید مرحله‌ای از کنترل و مقررات‌گذاری پایان می‌دهد و نهایتاً بار دیگر نگرانی‌ها دوباره بروز می‌کند.
بخشی از این سابقه را می‌توان از طریق بررسی گزارش‌ها و تصمیمات مربوط به سال‌های ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ که به اصلاح فرایند صدور کارت پرداخته شده، پیگیری کرد. در سال ۱۳۹۲ قانونی برای مبارزه با قاچاق کالا و ارز تصویب شد که براساس آن دولت ملزم به ایجاد سازوکار یکپارچه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی مرتبط با کارت‌های بازرگانی شد. با این حال، گزارش‌های سال ۱۳۹۸ کماکان حاکی از سوءاستفاده‌های مکرر از این کارت‌ها و ناکامی در ساماندهی مناسب بود. همچنین در سال ۱۳۹۹، سیستم اعتبارسنجی و رتبه‌بندی به‌عنوان راه‌حل اصلی معرفی شد؛ اما اختلال در اتصالات سامانه‌ها و فرایندهای استعلام، به وقفه در صدور و تمدید کارت‌ها منجر گردید و بازگشت به روش‌های قبلی را رقم زد.
این تسلسل نشان می‌دهد که هرچند ساماندهی به‌عنوان هدف اعلام شده است، اما عملکرد پایدار آن و نتایج ملموس آن همچنان مورد تردید است. از این رو، این گزارش به‌جای تکرار هشدارهای قدیمی، مسئله را از دیدگاه یک پرسش کلیدی بررسی می‌کند: چرا بعد از حدود ۱۶ سال، ساز و کار صدور و استفاده از کارت بازرگانی هنوز نتوانسته است میان تسهیل تجارت، احراز اهلیت و پاسخ‌گویی واقعی توازنی برقرار کند؟
هر بار یک راه‌حل تازه؛ اما مشکل ساختاری باقی است
در سال‌های اخیر، راه‌حل‌های متعددی از جمله انتقال فرایند به سامانه جامع تجارت، اعتبارسنجی و رتبه‌بندی، وابستگی بیشتر به استعلام‌های سیستمی، تغییر شرایط صدور و تمدید، کنترل بدهی‌های مالیاتی و الزامات ارزی، و در دوره‌های اخیر، وضع محدودیت یا ضمانت برای برخی کارت‌های جدید مورد پیشنهاد یا اجرا قرار گرفته‌اند. هر یک از این تدابیر می‌تواند بخش‌هایی از فرایند را بهبود بخشد؛ اما هیچ سامانه‌ای به تنهایی نمی‌تواند جایگزین سیاست صحیح و مسئولیت‌پذیری شفاف شود.
برای نمونه، سامانه یکپارچه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی که در سال ۱۳۹۹ راه‌اندازی شد، اما قطع ارتباط با برخی استعلام‌های قوه قضائیه منجر به اختلال در روند عملیات شده و حتی بحث استفاده مجدد از گواهی سوءپیشینه به‌عنوان یکی از گزینه‌های جایگزین مطرح گردید. این مثال نشان می‌دهد که راه‌اندازی سامانه، بدون تضمین اتصال پایداری از داده‌ها، مشخص کردن مسئولیت نهادها و تعریف مسیرهای بدیل شفاف، به اصلاحات دائمی نخواهد انجامید.
در فروردین ۱۴۰۴، نیاز مجدد به ساماندهی فرایند صدور کارت بازرگانی دوباره مطرح شد. این رجعت به نقطه آغاز، خود نشانه‌ای از ناکامی اصلاحات پیشین در حل اختلاف نظرها در خصوص مسئولیت صدور کارت، چرایی احراز اهلیت و تأثیر سیاست‌های ارزی است.
کارت بازرگانی؛ ابزار شناسایی یا مجوزی که به‌تنهایی کافی نیست؟
کارت بازرگانی قرار است هویت تجاری فعالان را در فرایند صادرات و واردات مشخص نماید؛ اما وجود کارت به‌تنهایی نمی‌تواند دلیلی بر اثبات سابقه تجاری، توان مالی، آگاهی از مقررات، قابلیت اجرایی یا توانایی ایفای تعهدات ارزی متناسب با حجم فعالیت افراد باشد وجود کارت به‌تنهایی نمی‌تواند دلیلی بر اثبات سابقه تجاری، توان مالی، آگاهی از مقررات، قابلیت اجرایی یا توانایی ایفای تعهدات ارزی متناسب با حجم فعالیت افراد باشد. در صورتی که کارت تنها با احراز مدارک و برگزاری یک آزمون صادر شود، ممکن است فرد از لحاظ ظاهری واجد شرایط باشد، اما در عمل برای انجام تجارت در مقیاس‌های بزرگ مناسب نباشد.
از سویی دیگر، نباید تنها به سخت‌گیری‌های اضافی در صدور کارت اکتفا کرد. این سخت‌گیری‌های بی‌هدف و سلیقه‌ای خود می‌تواند به مانعی برای تجارت و ایجاد رانت تبدیل شوند. هدف باید احراز واقعی اهلیت با معیارهای واضح، متناسب با سطح ریسک و قابلیت اعتراض باشد؛ نه اضافه کردن مراحل اداری بدون ارزیابی اثرگذاری آن‌ها.
اهلیت‌سنجی؛ نه آزمون به‌تنهایی، نه نظارت صرفاً پس از تخلف
یکی از اشتباهات سیاستی این است که ارزیابی صلاحیت را محدود به یک آزمون یا مجموعه‌ای از مدارک نمایند. محمدصادق حمیدیان، رئیس اتاق بازرگانی فارس اظهار داشت که آزمون می‌تواند دانش پایه درباره مقررات را بسنجد، اما به‌تنهایی نشان‌دهنده توان مالی و عملی فرد متقاضی بر اساس تجارت در نظر گرفته نیست، نیز باید سوابق مالیاتی و گمرکی و توان ایفای تعهدات ارزی وی مورد بررسی قرار گیرد.
از طرفی، ارزیابی اهلیت نباید به یک مرحله ابتدایی محدود گردد. بررسی اولیه باید پیش از صدور کارت انجام پذیرد، اما رتبه اعتبار و سقف فعالیت باید براساس عملکرد واقعی دارنده کارت به‌روزرسانی شود. راهکار مناسب، ترکیبی از احراز هویت و صلاحیت پایه در زمان صدور، تعیین سقف مرحله‌ای، شناسایی ذی‌نفع واقعی، پایش عملکرد و امکان تعلیق مستند و قابل اعتراض در صورت تخلف خواهد بود.
به این ترتیب، نباید اجازه داد که فردی بدون سابقه و ظرفیت مورد نیاز از ابتدای مسیر به ابزار تجارت در مقیاس وسیع دسترسی پیدا کند؛ در مقابل، نباید با آزمون‌های صوری یا محدودیت‌های غیرمنطقی، بازرگانان واقعی و دارای سابقه را نیز به زحمت انداخت.
ثبت سفارش؛ از ثبت آماری تا گلوگاه تجارت
در کنار موضوع کارت بازرگانی، ثبت سفارش نیز به یکی از مسائل کلیدی در ساماندهی تجارت خارجی تبدیل شده است. ثبت سفارش در اصل، ابزاری برای ثبت تقاضای واردات و فراهم‌آوری اطلاعات لازم برای سیاست‌گذاری بود؛ اما به تدریج، با افزودن کنترل‌های متنوع و پیوند آن با محدودیت‌ها و دسترسی به ارز، در مواردی به گلوگاهی حائز اهمیت در ورود کالا تبدیل شده است.
در مرداد ۱۴۰۵، محمدعلی دهقان‌دهنوی، رئیس سازمان توسعه تجارت بیان کرد که ثبت سفارش در ابتدا صرفاً به‌عنوان سندی آماری برای رصد تقاضای واردات بوده است، اما با اضافه‌شدن برخی کنترل‌ها به یکی از موانع تجاری بدل گردید. او همچنین اظهار داشت که برنامه‌ای برای انتقال کنترل‌هایی همچون سقف واردات از مرحله ثبت سفارش به گمرک وجود دارد که ثبت سفارش دوباره به ماهیت اطلاع‌رسانی و آماری خود بازگردد.
این اظهارات نشان‌دهنده توجه سیاست‌گذار به شکاف بین ماهیت اولیه ثبت سفارش و نقش کنونی آن است.زمانی که ثبت سفارش از ثبت اطلاعات فراتر رفته و عملاً معیار تعیین‌کننده برای واردات کالا، تعیین‌کننده کالا، مقدار و زمان واردات می‌شود، ارزش اقتصادی آن افزایش می‌یابد و زمینه‌ساز بروز واسطه‌گری، امتیازخواهی و شکل‌گیری آنچه فعالان اقتصادی به‌عنوان «امضای طلایی» می‌شناسند، فراهم می‌گردد زمانی که ثبت سفارش از ثبت اطلاعات فراتر رفته و عملاً معیار تعیین‌کننده برای واردات کالا، تعیین‌کننده کالا، مقدار و زمان واردات می‌شود، ارزش اقتصادی آن افزایش می‌یابد و زمینه‌ساز بروز واسطه‌گری، امتیازخواهی و شکل‌گیری آنچه فعالان اقتصادی به‌عنوان «امضای طلایی» می‌شناسند، فراهم می‌گردد.
اصل نظارت دولتی بر تجارت قابل نقد نیست؛ آنچه مهم است شفافیت و تناسب آن است. چنانچه محدودیت یا اولویت‌بندی ضرورت دارد، باید بر اساس مبنای قانونی، معیارهای شفاف، زمان‌بندی پیش‌بینی شده و مسیر امکان اعتراض تعریف شود. ثبت سفارش نباید به مجوزی نامشخص تبدیل گردد که دسترسی به آن وابسته به تصمیمات موردی یا امتیازهای غیرشفاف باشد.
کارت‌های اجاره‌ای؛ محصول فرعی یک نظام معیوب
کارت بازرگانی اجاره‌ای تنها نتیجه تخلف یک فرد نیست؛ شیوع این پدیده می‌تواند ناشی از ترکیبی از چندین ضعف ساختاری باشد که شامل عدم احراز هویت و اهلیت کافی، فاصله بین دارنده اسمی کارت و ذی‌نفع واقعی، نوسانات نرخ ارز، محدودیت‌های دسترسی به منابع ارزی و ارزش اقتصادی مجوزها یا سهمیه‌های تجاری است.
در این الگو، شخصی که نامش روی کارت درج شده، الزاماً تصمیم‌گیرنده واقعی یا دارای قدرت پاسخ‌گویی نیست. در صورت تحقق تخلف یا عدم ایفای تعهد ارزی، ممکن است پیگیری‌ها به فردی مرتبط شود که از جزئیات واقعی تجارت بی‌خبر است یا توانایی مالی لازم برای جبران خسارت را ندارد. نتیجه این وضعیت، افزایش هزینه‌های نظارت و کاهش اعتماد به تجارت قانونی خواهد بود.
در سال ۱۴۰۴، گزارش‌هایی مبنی بر فاصله معنادار بین تعهدات ارزی و ارز بازگشتی از سوی برخی صادرکنندگان جدید منتشر شد. این داده‌ها به گروه‌ها و دوره‌های مشخص تعلق دارند و نباید به کل صادرات کشور سرایت شوند؛ اما ضرورت اتصال صدور کارت به عملکرد واقعی و بررسی ذی‌نفعان را برجسته می‌کند. در مرداد ۱۴۰۵، گزارشی به نقل از معاون حقوقی و امور مجلس بانک مرکزی منتشر شد که اعلام کرده بود «نزدیک به ۳۵ درصد از تعهدات ایفا نشده مربوط به کارت‌های اجاره‌ای و یک‌بار مصرف است که بدون اعتبارسنجی صادر گردیده‌اند.»
اجتهادی، با استناد به مواد ۶ و ۳۳ مکرر ۲ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، بر ضرورت انجام اعتبارسنجی و رتبه‌بندی کارت‌های بازرگانی و ممنوعیت اجاره، خرید و فروش و واگذاری آن‌ها تأکید کرده و خاطرنشان کرده است که با وجود اجرای این احکام از سال‌های ۱۳۹۲ و ۱۴۰۱، در حدود ۳۵ درصد تعهدات ارزی ایفانشده و منقضی‌شده به کارت‌های یک‌بار مصرف یا اجاره‌ای مربوط می‌شود.
بنابر این، هرگاه دسترسی به ارز به نرخ‌ها یا شرایط متفاوت از بازار مرتبط باشد و دریافت کارت یا ثبت سفارش، راهی برای دستیابی به این مزایای تجاری باشد، انگیزه‌ای برای دریافت کارت بدون فعالیت تجاری واقعی پدید می‌آید. در صورتی که فرد بتواند با پشتیبانی کارت امتیازاتی بدست آورد که با توان مالی و سابقه‌اش تناسب ندارد، کارت به جای ابزاری برای شناسایی تاجر، به وسیله‌ای برای دریافت رانت تبدیل خواهد شد.
شانزده سال گذشته چه چیزی را ثابت کرده است؟
نگاهی به روندها یک نتیجه مشهود را نمایان می‌سازد؛ یعنی ساماندهی با تغییر سامانه، صدور بخشنامه یا سخت‌تر کردن چند شرط به نتیجه پایدار نخواهد رسید، مگر آنکه مسئولیت نهادها تعیین شده و پیامدهای سیاست‌ها قابل ارزیابی باشند. اگر هر نهاد بخشی از فرایند را مدیریت کند، اما مسئولیت نهایی بررسی اهلیت و پاسخ‌دهی نسبت به نتایج مشخص نباشد، در زمان بروز تخلف، مسئولیت میان دستگاه‌ها جابه‌جا شده و مشکل همچنان ادامه خواهد یافت.
همچنین، هر بار که سیاست‌گذار یک مسیر را محدود می‌کند، باید بررسی نماید که آیا انگیزه اقتصادی برای سوءاستفاده را از بین برده یا صرفاً شکل آن را تغییر داده است. چنانچه نوسانات نرخ ارز، دسترسی محدود به ثبت سفارش و فاصله بین هویت اسمی و ذی‌نفع واقعی کماکان پابرجا باشد، محدودیت‌های تازه ممکن است تنها بازار واسطه‌گری را به صورت دیگری منتقل کند.
بنابراین، معیار سنجش موفقیت اصلاحات نباید فقط بر اساس تعداد بخشنامه‌ها، راه‌اندازی سامانه‌ها یا کاهش موقتی صدور کارت باشد. معیارهای اصلی باید شامل کاهش قابل اندازه‌گیری تعداد کارت‌های اجاره‌ای، افزایش نرخ ایفای تعهدات ارزی، شناسایی ذی‌نفع واقعی، کاهش پرونده‌های تخلف و حفظ دسترسی بازرگانان دارای سابقه مثبت به تجارت باشد.
راهکار؛ پایان دادن به دور باطل اصلاحات
گفتگوی خبرنگار مهر با فعالان اقتصادی نشان می‌دهد که برای خاتمه دادن به ۱۶ سال وعده ساماندهی کارت بازرگانی، اجرای چند اقدام اساسی ضروری است:
- انتشار نقشه راه و تعیین مسئول نهایی: دولت باید تعیین کند کدام نهاد، مسئول نهایی احراز اهلیت، صدور کارت، نظارت بر استفاده از کارت و پاسخ‌گویی در مورد نتایج می‌باشد. مسئولیت‌ها باید قابل پیگیری و زمان‌بندی اصلاحات باید شفاف باشد.
- اهلیت‌سنجی چندبعدی: به‌منظور ارزیابی جامع، سوابق تجاری، توان مالی، ظرفیت اجرایی، سوابق مالیاتی و گمرکی و عملکرد ارزی باید مورد بررسی قرار گیرند. آزمون تنها می‌تواند یک ابزار مکمل باشد.
- سقف فعالیت مرحله‌ای و رتبه‌بندی واقعی: کارت‌های تازه صادرشده نباید به‌طور خودکار دسترسی نامحدود به تجارت در مقیاس بزرگ ایجاد کنند. سقف فعالیت باید براساس ریسک و عملکرد تنظیم و افزایش یابد.
- شناسایی ذی‌نفع واقعی: مسئولیت نباید تنها بر عهده مالک اسمی کارت باشد؛ بلکه ساختار مالکیت و کنترل شرکت، و افرادی که از تجارت بهره می‌برند باید تا حد ممکن واضح باشد.
- بازگرداندن ثبت سفارش به فرآیند شفاف و قاعده‌مند: هر محدودیت باید مبتنی بر دلایل واضح، معیار عمومی و امکان اعتراض باشد. کنترل‌های لازم باید در محل مناسب و با کمترین اختلال در تجارت اعمال شوند.
- اصلاح انگیزه‌های ارزی: تأثیر اختلاف نرخ‌ها، سهمیه‌ها و دسترسی ترجیحی به ارز بر تقاضای کارت‌های صوری باید به‌صورت منظم مورد ارزیابی قرار گیرد. سهمیه ارزی بدون احراز اهلیت و تعهد مشخص نباید به ابزاری برای منفعت‌طلبی تبدیل شود.
- انتشار آمار منظم: آمار مربوط به کارت‌های صادرشده، تعلیق‌شده و ابطال‌شده، میزان تعهدات ایفا نشده، نرخ بازگشت ارز و سهم پرونده‌های مرتبط با کارت‌های اجاره‌ای باید با تعریف و دوره آماری یکسان منتشر شوند.
- ارزیابی مستقل نتایج اصلاحات: پس از هر تغییر در مقررات، گزارشی عمومی باید منتشر گردد که نشان دهد چه میزان از معضل کاهش یافته، چه پیامدهای جانبی حاصل شده و چه اصلاحات دیگری ضروری است.
مسئله کمبود مقررات نیست؛ مسئله نتیجه‌ندادن ساماندهی است
بنابراین، در طول شانزده سال اقدامات ساماندهی کارت بازرگانی، از تغییرات فرایند صدور گرفته تا تأسیس سامانه اعتبارسنجی و اجرای محدودیت‌های جدید، یک واقعیت به‌وضوح مشهود است: تکرار وعده‌ها و صدور بخشنامه‌ها به‌تنهایی بیانگر اصلاح نخواهد بود. تا زمانی که احراز اهلیت واقعی، شفافیت در ثبت سفارش، شناسایی ذی‌نفع واقعی و اصلاح انگیزه‌های ناشی از سیاست‌های ارزی به‌طور هماهنگ در عمل پیاده‌سازی نشوند، احتمال تکرار کارت‌های اجاره‌ای و سوءاستفاده از مجوزهای تجاری همچنان وجود خواهد داشت.
کارت بازرگانی نباید به ابزاری مستقل یا پوششی برای فعالیت افراد ناشناس تبدیل شود؛ همچنین ثبت سفارش نباید از ابزاری برای ثبت تقاضا به گلوگاهی غیرفرقی برای دسترسی به تجارت تبدیل شود. هدف باید ایجاد نظامی باشد که در آن تاجران واقعی بتوانند با قواعدی روشن و قابل پیش‌بینی فعالیت نمایند و افرادی که فاقد اهلیت هستند نتوانند با تکیه بر هویت دیگران، هزینه‌های تخلف را به دوش دولت و اقتصاد منتقل نمایند.