پیروزی دموکرات‌ها به معنای تغییر در سیاست خارجی ایالات متحده نیست/ احتمال افزایش نظارت کنگره بر فعالیت‌های دولت/ اتکا ترامپ به حق وتو
امیرهوشنگ میرکوشش، متخصص در مسائل ایالات متحده، به بررسی ابعاد و پیامدهای ممکن پیروزی دموکرات‌ها در انتخابات میان‌دوره‌ای کنگره آمریکا در گفت‌وگو با ایلنا پرداخت. او بیان داشت: تجربه انتخابات‌های پیشین در ایالات متحده نشان می‌دهد که با توجه به تمرکز قدرت اجرایی در دستان رئیس‌جمهور، تغییرات در موازنه قدرت کنگره و سنا معمولاً تاثیری چشمگیر بر سیاست‌های خارجی و نظامی این کشور ندارد.
او افزود: نکته دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد، مفهوم «استراتژی کلان» آمریکا است؛ رویکردی که لزوماً با تغییر حزب حاکم در قدرت ارتباط مستقیم ندارد. به عنوان مثال، اگر تصمیم راهبردی آمریکا برای مهار چین، حرکت به سمت دریای چین جنوبی باشد، تغییر حزب حاکم به سادگی نمی‌تواند این جهت‌گیری اساسی را دگرگون کند.
این کارشناس سیاسی تاکید کرد: اگر در استراتژی کلان آمریکا، مداخله در خلیج فارس برای حفظ امنیت و تأمین مسیرهای انتقال انرژی و مدیریت مسائل نفت پیش‌بینی شده باشد، این سیاست بدون توجه به اینکه رئیس‌جمهور آمریکا ترامپ باشد یا هر شخص دیگری، پیگیری خواهد شد. بخشی از این رویکردها به‌صورت مکتوب درآمده و برخی دیگر غیررسمی هستند، اما به‌طور کلی در راستای منافع و استراتژی‌های بلندمدت آمریکا قرار می‌گیرند.
او با نگاهی به تاریخ سیاسی ایالات متحده افزود: ترکیب کنگره و سنا همواره دستخوش تغییراتی بوده است. انتخابات کنگره هر دو سال یک‌بار انجام می‌شود و به‌ویژه در سنا، موازنه قدرت می‌تواند در دوره‌های مختلف تغییر کند. بنابراین، شکی نیست که در دو سال آینده نیز ممکن است تغییراتی در ترکیب و نفوذ سیاسی احزاب به وجود بیاید. البته در انتخابات اخیر شاهد نمایندگانی از اقلیت‌های مختلف بوده‌ایم که جایگاه‌های مهمی را به‌دست آورده‌اند. با این حال، نباید فراموش کرد که ایالات متحده پیش‌تر نیز باراک حسین اوباما، رئیس‌جمهوری سیاه‌پوست با پیشینه آفریقایی را برگزیده بود که بحث‌های زیادی در مورد ریشه‌های خانوادگی و مذهبی او وجود داشت.
رئیس‌جمهور همچنان حرف اول را در حوزه اجرایی می‌زند
میرکوشش اظهار داشت: هرچند که ریاست‌جمهوری اوباما به‌طور بنیادینی سیاست خارجی آمریکا را تغییر نداد، و این کشور در چارچوب استراتژی‌های پیشین خود ادامه داد. به نظر می‌رسد تحلیل‌ها درباره پیامدهای انتخابات آمریکا به‌طور علمی و تاریخی درک نشده‌اند. برخی بر این باورند که با تغییر موازنه قدرت در کنگره، انعطاف‌پذیری‌های بزرگی اتفاق خواهد افتاد، قدرت ترامپ تضعیف خواهد شد و دموکرات‌ها توانایی محدود کردن او را در کنگره خواهند داشت. اما به نظر من، چنین تفکری چندان واقع‌بینانه نیست.
او تصریح کرد: با توجه به موقعیت و اختیارات فزاینده رئیس‌جمهور در نظام سیاسی آمریکا، او کماکان در حوزه اجرایی نقش اصلی را ایفا می‌کند. کنگره و سنا می‌توانند در زمینه قانون‌گذاری، تصویب بودجه و نظارت بر دولت تأثیرگذار باشند و به‌راحتی می‌توانند تغییراتی در تخصیص بودجه ایجاد کنند یا محدوده‌هایی برای دولت تعیین کنند. اما در نهایت، رئیس‌جمهور به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی و فرمانده کل نیروهای مسلح، از اختیار و قدرت قابل‌توجهی برخوردار است.
فرصت ۶۰ روزه ترامپ در حوزه سیاست خارجی
این استاد دانشگاه آزاد اسلامی خاطرنشان کرد: به نظر می‌رسد در حوزه سیاست خارجی، پس از حدود ۶۰ روز ممکن است نوعی تغییر در رفتار و روابط سیاسی ایالات متحده مشاهده شود. ترامپ اخیراً به نرم‌تر شدن لحن خود اشاره کرده و ابراز تمایل به همکاری با نمایندگان را نیز مطرح کرده است. با این حال، همان‌طور که ذکر شد، ساختار اساسی قدرت اجرایی همچنان در دستان رئیس‌جمهور باقی می‌ماند. از طرف دیگر، با توجه به اینکه ترامپ به‌منظور تشکیل کنگره جدید حدود ۶۰ روز فرصت دارد، بعید به نظر می‌رسد که در این مدت تغییرات اساسی و بنیادینی در سیاست‌های وی شکل بگیرد.
او همچنین اشاره کرد: با توجه به استقرار نیروهای نظامی آمریکا در خاورمیانه، تغییرات ناگهانی و سهل‌الوصول در برنامه‌ها و طرح‌های نظامی و استراتژیک این کشور به‌سختی امکان‌پذیر به نظر می‌رسد. بنابراین، انتخابات آمریکا باید فقط به‌عنوان رقابتی میان دو حزب دموکرات و جمهوری‌خواه یا رقابت میان کاندیداهای ریاست‌جمهوری در نظر گرفته نشود، بلکه باید این انتخابات را یک فرصت برای بازتوزیع قدرت سیاسی، اقتصادی، نهادی و اجتماعی در درون ایالات متحده و همچنین بازتعریف جایگاه این کشور در نظم جهانی دانست.
پیامد انتخابات کنگره در سه سطح
میرکوشش به تحلیل انتخابات آمریکا در سه سطح پرداخت. در سطح داخلی، رقابت بر سر نهادهای قدرت، مسائل اقتصادی و جهت‌گیری‌های ایدئولوژیک وجود دارد. در سطح ملی و استراتژیک، منافع ملی، امنیت ملی، اولویت‌های اقتصادی و موقعیت آمریکا در عرصه جهانی اهمیت پیدا می‌کند. این مسائل حوزه‌هایی نیستند که احزاب به آسانی بتوانند در آنها تجدیدنظر جدی کنند، چرا که منافع ملی و امنیت ملی از آنِ هیچ‌کدام از دو حزب نبوده و هردو خود را موظف به حفظ آنها می‌دانند.
او ادامه داد: در سطح بین‌المللی، تغییر دولت و ترکیب کنگره می‌تواند بر نظم جهانی، اتحادها، رقابت‌های قدرت‌های بزرگ و بحران‌های منطقه‌ای اثرگذار باشد و در این زمینه تردیدی نیست. بنابراین، انتخابات باید به‌عنوان ابزاری برای بازتوزیع قدرت بشمار رود، نه صرفاً ابزار جایگزینی کلی یک ساختار سیاسی با دیگری و تغییر بنیادین سیاست‌های کلان کشور.
هیچ جریان سیاسی نمی‌تواند از راهبرد کلی سیاست خارجی آمریکا عدول کند
این پژوهشگر ارشد روابط بین‌الملل تصریح کرد: انتخابات آمریکا می‌تواند توازن قدرت را میان کاخ سفید، کنگره، دیوان عالی، ایالت‌ها و گروه‌های ذی‌نفوذ تغییر دهد، اما این تغییر به معنای این نیست که امکان بازنگری نامحدود در منافع ملی و امنیت ملی وجود دارد. سیاست خارجی آمریکا بخشی از راهبرد تأمین منافع و امنیت ملی این کشور است و هیچ یک از جریانات سیاسی قادر به خروج از این چارچوب به آسانی نیستند. به‌عنوان مثال، اگر آمریکایی‌ها به این نتیجه برسند که در منطقه‌ای نظیر خاورمیانه باید تغییراتی انجام شود، این تصمیم به شخص رئیس‌جمهور وابسته نیست.
او همچنین اشاره کرد: نمونه بارز این مسئله تحریم‌های شدیدی است که در دوران ریاست‌جمهوری اوباما علیه ایران اعمال شد. این تحریم‌ها از بی‌سابقه‌ترین تحریم‌ها در تاریخ آمریکا به‌شمار می‌روند و شرایطی را ایجاد کردند که عملاً امکان مانور اقتصادی و سیاسی ایران به‌طور چشمگیری کاهش یافت. از این‌رو، پیروزی دموکرات‌ها در انتخابات کنگره به‌معنای این نیست که این حزب قدرت نامحدودی برای تغییر یا پیاده‌سازی سیاست خارجی آمریکا خواهد داشت. نظام سیاسی ایالات متحده بر اساس تفکیک قوا و محدودیت‌های قانونی شکل گرفته است. در عین حال، رئیس‌جمهور به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی و فرمانده کل نیروهای مسلح، کماکان نقش تعیین‌کننده‌ای در فرآیند تصمیم‌گیری‌ها دارد.
شاید تغییرات در حوزه سیاست داخلی آمریکا رخ دهد اما...
میرکوشش تصریح کرد: در سطح داخلی، تغییر موازنه قدرت در کنگره ممکن است تأثیرات محسوس و قابل‌توجهی داشته باشد. به‌عنوان مثال، در موضوع مهاجرت ممکن است تغییراتی به‌وجود بیاید. اگر دولت بخواهد بودجه بالایی را برای ساخت دیوار مرزی با مکزیک اختصاص دهد، کنگره می‌تواند با محدود کردن یا قطع راستا این بودجه، اجرای آن را به چالش بکشد. بنابراین، تأثیر کنگره بر حوزه‌های داخلی، اقتصادی و بودجه‌ای بارز است. اما همان‌طور که تاکید شد، در سطح ملی، استراتژیک و بین‌المللی، منافع ملی، امنیت ملی، اولویت‌های اقتصادی و موقعیت جهانی آمریکا همچنان اولویت خواهند داشت؛ چه کنگره در دست دموکرات‌ها باشد و چه جمهوری‌خواهان و چه کاخ سفید تحت کنترل هر یک از این دو حزب قرار گیرد.
او گفت: این چنین، پیروزی دموکرات‌ها در انتخابات کنگره نمی‌تواند به‌معنای انتقال قدرت از ریاست‌جمهوری یا تضعیف بنیادین جایگاه رئیس‌جمهور تلقی شود. رئیس‌جمهور همچنان فرمانده کل نیروهای مسلح و بالاترین مقام اجرایی کشور خواهد ماند. آنچه ممکن است تغییر کند، افزایش نظارت کنگره بر عملکرد دولت، به ویژه در زمینه‌های داخلی و اقتصادی خواهد بود و شاید استفاده از ابزارهایی مانند تحقیقات و تفحص درباره تصمیمات کاخ سفید نیز حاصل شود.
این استاد دانشگاه تصریح کرد: باور دارم که در دو سال باقی‌مانده از دوره ریاست‌جمهوری ترامپ، این ابزارها لزوماً به تضعیف جدی قدرت اجرایی او منجر نخواهند شد. بسیاری از مسائل و بحران‌های داخلی آمریکا و بروز شدید بحران‌ها در سطح بین‌المللی مانع خواهند شد که تمام ظرفیت سیاسی دیوان‌سالاری کشور صرف درگیری‌های داخلی میان دولت و کنگره شود. چالش‌های جهانی، بحران‌های منطقه‌ای و رقابت‌های راهبردی به‌اندازه‌ای اهمیت دارند که هیچ‌کدام از دو حزب به‌راحتی منافع ملی، امنیت ملی و موقعیت بین‌المللی آمریکا را قربانی اختلافات سیاسی درونی نکرده و بر سر آنها سازش کنند.
او همچنین تصریح کرد: در حال حاضر، ترامپ رئیس‌جمهور ایالات متحده بوده و تا دو سال دیگر نیز همین مقام را خواهد داشت و در حدود ۶۰ روز دیگر نیز ترکیب کنونی کنگره همچنان تحت کنترل حزب او خواهد بود. با در نظر گرفتن اختیارات وسیع اجرایی رئیس‌جمهور و شرایط متشنج در خلیج فارس، احتمال وقوع تنش‌ها و درگیری‌های بیشتر وجود دارد. به‌خصوص که ترامپ با توجه به خصوصیات شخصیتی‌اش همواره تمایل دارد تا برتری شخصی‌اش را به نمایش بگذارد و ممکن است برای جبران آنچه که کمبود قدرت احساس می‌کند، اقداماتی انجام دهد که پیامدهای مهمی را به همراه داشته باشد.
ترامپ و حق وتو
میرکوشش به‌منظور حقوقی تصریح کرد: در صورتیکه دموکرات‌ها قادر به کسب اکثریت کنگره باشند، می‌توانند از ابزارهای قانونی و بودجه‌ای برای محدود کردن برخی اقدامات دولت استفاده کنند. برای نمونه، آنها می‌توانند در تخصیص بودجه‌های نظامی یا تأمین مالی عملیات‌های خارجی موانعی پدید بیاورند. اما این بدان معنا نیست که کنگره به سادگی می‌تواند مانع از صدور دستورات اجرایی یا نظامی رئیس‌جمهور شود.
او افزود: یکی از ابزارهای کلیدی رئیس‌جمهور، استفاده از «حق وتو» است که ترامپ نشان داده در صورت لزوم از آن استفاده خواهد کرد. برای اینکه کنگره موفق به لغو وتوی رئیس‌جمهور شود، باید رأی دو‌سوم اعضای هر دو مجلس را به دست آورد. از این‌رو، صرف برخورداری از اکثریت ساده یا حتی اکثریت اندکی بیش از نصف، برای بی‌اثر کردن وتوی رئیس‌جمهور کافی نیست.
او همچنین یادآور شد: با توجه به شرایط بین‌المللی و بحران‌های منطقه‌ای، به ویژه جنگ اوکراین و روسیه و سایر تنش‌های جهانی، بعید است که در دو سال آینده تمام ظرفیت سیاسی آمریکا صرف نزاع‌های داخلی میان کاخ سفید و کنگره شود. همان‌گونه که اشاره شد، منافع ملی، امنیت ملی، نقش ایالات متحده در نظام جهانی و قدرت نفوذ این کشور در عرصه بین‌المللی، موضوعاتی نیستند که احزاب آمریکایی به آسانی بتوانند در مورد آنها به توافق برسند. باید توجه داشت که دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان درباره بسیاری از موضوعات اختلاف‌نظر دارند و همچنین در برخی زمینه‌ها رقابت و تضاد جدی میان آنها وجود دارد. با این حال، در زمینه‌های مرتبط با حفظ قدرت و جایگاه جهانی آمریکا، اشتراکات راهبردی قابل‌توجهی میان این دو حزب وجود دارد.
استراتژی کلان آمریکا تغییر نمی‌کند
این تحلیلگر مسائل بین‌الملل تایید کرد: به طور کلی می‌توان گفت ممکن است سیاست خارجی آمریکا از حیث ابزارها و شیوه‌های اجرایی تغییر کند. برای example، در حوزه بودجه، نظارت کنگره، تحریم‌ها و روش‌های اجرایی، یا تاکتیک‌های دیپلماتیک ممکن است دچار دگرگونی شوند. همچنین ممکن است فشارها برای مذاکره یا بازنگری در برخی تعهدات بین‌المللی افزایش یابد. اما این تغییرات الزماً به‌معنای تغییر در استراتژی کلان آمریکا نخواهد بود.
او بیان کرد: بر اساس مفهوم Grand Strategy یا استراتژی کلان، آمریکا دارای چارچوبی راهبردی مشخص برای حفظ و تقویت قدرت جهانی خود است. اولویت بنیادین این استراتژی، حفظ قدرت و برتری ایالات متحده در نظام جهانی است. مهار چین، حفظ برتری نظامی، حفاظت از جایگاه دلار در اقتصاد جهانی و تداوم نفوذ سیاسی و اقتصادی آمریکا از جمله مؤلفه‌های اصلی این استراتژی هستند. بر اساس سند امنیت ملی آمریکا که در زمان ترامپ تهیه شده، کشورهایی چون ایران، روسیه، چین و کره شمالی در زمره تهدیدهای استراتژیک برای ایالات متحده محسوب شده و در محاسبات سیاست خارجی این کشور جایگاه مهمی دارند.
میرکوشش در پایان خاطرنشان کرد: در نهایت به اعتقاد بنده، تغییر ترکیب کنگره و تغییر قدرت میان دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان به‌تنهایی منجر به تغییرات اساسی در حوزه سیاست خارجی و استراتژی کلان ایالات متحده نخواهد شد. آنچه احتمالاً تغییر می‌کند، بیشتر ابزارها، الگوها، روش‌های اعمال فشار و نحوه اجرای سیاست‌ها خواهد بود؛ اما جهت‌گیری‌های بنیادی منافع ملی، امنیت ملی، مهار قدرت‌های رقیب و حفظ جایگاه جهانی ایالات متحده کماکان پابرجا خواهد ماند.