موضوع جمعیت در ایران در دو دهه اخیر از یک مولفه دموگرافیک به یکی از مسایل اساسی در سیاستگذاری عمومی تبدیل شده است. کاهش نرخ باروری، افزایش سن ازدواج و تغییر در الگوهای تشکیل خانواده موجب شده است تا سیاستگذاران در سال ۱۴۰۰ با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مجموعه‌ای گسترده از سیاست‌های حمایتی، اقتصادی، درمانی و اجتماعی را به مرحله اجرا برسانند. با این حال، سوال کلیدی این است که این اقدامات از نظر جامعه هدف تا چه میزان موثر بوده‌اند.
به نقل از دنیای اقتصاد، گزارش «روش‌شناسی ارزشیابی مردم‌محور سیاست فرزندآوری» که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شده، به جای ارزیابی سیاست‌ها بر اساس میزان اجرای احکام، تلاش می‌کند تا آن را از منظر تجربه و قضاوت مردم مورد بررسی قرار دهد. نتایج این ارزیابی چندان دلگرم‌کننده نیست؛ زیرا نمره ارزشیابی مردم از سیاست‌های فرزندآوری تنها ۳۹.۴ از ۱۰۰ است و این نمره در طبقه «نامطلوب» قرار می‌گیرد.
تاثیر اقتصاد کلان بر تصمیم فرزندآوری
اهمیت یافته‌های گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس زمانی بیشتر می‌شود که درک کنیم این پژوهش فقط یک نظرسنجی درباره رضایت عمومی نیست. این مطالعه، برای ساخت شاخص ارزشیابی مردم‌محور، تحلیل محتوا از قانون، مصاحبه‌های نیمه‌ساختاریافته با ۵۳ نفر از اقشار مختلف جامعه و یک پیمایش ملی را به کار گرفته است. پیام اصلی این ارزیابی این است که موضوع فرزندآوری در ذهن مردم به‌جای آنکه تنها به مسئله «باروری» مربوط باشد، به اقتصاد و چالش‌های فرزندپروری مرتبط شده است. از میان پنج بعد اصلی استخراج‌شده، «حمایت اقتصادی» با وزن تقریبی ۵۷ درصد، مهم‌ترین بعد به شمار می‌آید و پس از آن «فرزندپروری»، که به معنای توانایی ایجاد شرایط مطلوب برای فرزندان است، با وزنی حدود ۱۶ درصد در رتبه بعدی قرار دارد. سه بعد دیگر یعنی «تسهیل حضور اجتماعی مادران»، «باروری» و «اطمینان خاطر» دارای وزن‌های کمتری هستند. به بیان دیگر، از نظر مردم، عوامل اقتصادی و تربیتی از اهمیت بیشتری نسبت به سایر شاخص‌ها برخوردارند.
نمره سیاست‌های جوانی جمعیت
در زمینه‌های اقتصادی و فرزندپروری، که برای خانوارها حیاتی‌تر به شمار می‌رود، عملکرد سیاست‌ها با ارزیابی ضعیف‌تری همراه بوده است. در این راستا، نمره حمایت اقتصادی ۳۶.۴۱ و نمره فرزندپروری تنها ۳۴.۰۳ به ثبت رسیده است. در عوض، تسهیل حضور اجتماعی مادران با نمره ۵۵.۲۷ از ۱۰۰، بهترین عملکرد را داراست و سیاست‌های مربوط به باروری نیز با نمره ۵۲.۱۵ در وضعیت نسبتاً مطلوبی قرار دارند. نمره اطمینان‌خاطر نیز ۳۸.۷۳ بوده و همچنان در محدوده نامطلوب قرار دارد. بنابراین، یک شکاف اساسی میان «اهمیت» و «عملکرد» سیاست‌ها به وجود آمده است. دولت در حوزه‌هایی که مردم اهمیت بیشتری برای آن قائل‌اند، عملکرد ضعیف‌تری را نشان داده است و در زمینه‌هایی مانند حضور اجتماعی مادران، که نمره بهتری کسب شده، سهم کمتری از دغدغه‌ها و خواسته‌های مردم را شامل می‌شود.
این شکاف، در واقع تفاوت دیدگاه سیاستگذار و تجربه خانواده‌ها را نمایان می‌کند. سیاست‌های جمعیتی در سال‌های اخیر بخش بزرگ‌تری از ظرفیت خود را صرف مشوق‌های مستقیم، تسهیلات مالی، درمان ناباروری، تسهیل زایمان و حمایت از حضور اجتماعی مادران کرده‌اند. این اقدامات به تنهایی بی‌تاثیر نیستند، اما تجربه مردم نشان می‌دهد که دریافت یک وام یا ارائه یک خدمت خاص نمی‌تواند مسئله‌ای را که ذاتاً بلندمدت و ساختاری است، حل کند. هزینه فرزندآوری فقط مربوط به هزینه تولد نیست، بلکه شامل مجموعه‌ای از هزینه‌های مسکن، آموزش، تغذیه، درمان، مراقبت و فرصت‌های از دست رفته والدین نیز می‌شود.
در این راستا، موضوع مسکن در گزارش مذکور نقش ویژه‌ای دارد. مسکن فقط یک هزینه اقتصادی برای خانواده‌ها نیست، بلکه پایه و اساس فرزندپروری به حساب می‌آید. خانواده‌ای که از شرایط سکونت مناسب، ثبات اقتصادی و برنامه‌ریزی برای آینده برخوردار نیست، حتی با وجود دریافت وام فرزندآوری یا مشوق نقدی، همچنان با بخش عمده‌ای از خطرات تصمیم خود مواجه است. بنابراین، پایین بودن نمره در حوزه فرزندپروری به این معناست که مشکل فقط به «توانایی به دنیا آوردن فرزند» محدود نمی‌شود؛ بلکه شامل توانایی بزرگ کردن، آموزش و تأمین آینده فرزندان نیز هست.
ارزیابی‌های انجام‌شده در میان گروه‌های مختلف اجتماعی نیز این واقعیت را تأیید می‌کند. نمره ارزشیابی افرادی که ازدواج کرده‌اند ۳۹.۹، مجردها ۳۸.۲ و افرادی که طلاق گرفته‌اند یا همسر خود را از دست داده‌اند ۴۱ بوده است؛ یعنی هیچ‌یک از این گروه‌ها ارزیابی مثبتی از این سیاست‌ها ندارند. با افزایش تعداد فرزندان، ارزشیابی کلی خانوارها به‌طور جزئی بهتر می‌شود و از ۳۹.۳ در افرادی که فرزندی ندارند، به ۴۴.۸ در خانواده‌های با پنج فرزند یا بیشتر می‌رسد. این یافته می‌تواند نشان‌دهنده این باشد که خانواده‌هایی که واقعی با مسئله فرزندآوری مواجه شده‌اند، تجربه و ارزیابی متفاوتی از سیاست‌های موجود دارند، هرچند حتی در میان آنها نیز نمره کلی به سطح مطلوب نمی‌رسد.
افق دید برای برنامه‌ریزی
تحقیقات نشان می‌دهد که افرادی که برای داشتن فرزند برنامه دارند، ارزیابی مثبت‌تری از سیاست‌ها به نمایش می‌گذارند و در مقابل، کسانی که برنامه‌ای برای فرزندآوری ندارند، ارزیابی پایین‌تری دارند. همچنین، مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که هرچه سطح تحصیلات و وضعیت اقتصادی بهتری داشته باشند و محل سکونت آنها از مناطق کم‌جمعیت به شهرهای بزرگ و مراکز استانی نزدیک‌تر باشد، ارزیابی سیاست‌ها کاهش می‌یابد. این موضوع می‌تواند نشانه‌ای از افزایش هزینه‌های فرصت فرزندآوری و فاصله گرفتن سیاست‌های موجود از الگوی زندگی خانوارهای شهری و تحصیل‌کرده باشد. یکی از مهم‌ترین نتایج گزارش این است که فاصله میان تعداد فرزند مطلوب و تعداد فرزند فعلی وجود دارد.
در این راستا، میانگین تعداد فرزند مطلوب در بین پاسخ‌دهندگان ۳.۲ فرزند و تعداد فرزندان واقعی به‌طور متوسط ۱.۷ فرزند بوده است. این فاصله نشان دهنده این است که مساله نمی‌تواند صرفاً به تغییر نگرش مردم نسبت به خانواده و فرزند محدود شود. اگر افراد تعداد فرزند بیشتری را مطلوب می‌دانند اما در عمل به آن دست نمی‌یابند، باید بخشی از توضیحات را در محدودیت‌های اقتصادی، اجتماعی و نهادی جستجو کرد. نتایج نشان می‌دهد که نگرانی درباره آینده فرزندان، یکی از عوامل کلیدی در کاهش تمایل به فرزندآوری است. در چنین شرایطی، افزایش مشوق‌های کوتاه‌مدت لزوماً نمی‌تواند درک خانواده را از ریسک‌های بلندمدت تغییر دهد.
تجربه دریافت خدمات نیز نکته مهمی را نشان می‌دهد. افرادی که دست کم یک‌سوم خدمات مرتبط با قانون جوانی جمعیت را دریافت کرده‌اند، نمره کلی ۴۲.۸ را کسب کرده‌اند؛ در حالی که نمره کل جامعه ۳۹.۴ است. دریافت خدمات در برخی زمینه‌ها تأثیر قابل ملاحظه‌ای بر ارزیابی مردم داشته است، اما این خدمات همیشه یکسان نبوده‌اند. حتی در برخی موارد، مانند مرخصی زایمان و مشاوره‌های پیش و پس از ازدواج، شاهد کاهش ارزیابی نیز بوده‌ایم.
دلیل سه‌گانه تغییر الگوی فرزندآوری
مسأله اصلی سیاست جمعیتی را می‌توان در سه سطح مورد بررسی قرار داد. سطح اول، شرایط کلان اقتصادی است. در این راستا، تورم مداوم، بی‌ثباتی در قدرت خرید و دشواری پیش‌بینی آینده، ارزش واقعی حمایت‌های کوتاه‌مدت و مقطعی را کاهش می‌دهد. تسهیلاتی که ممکن است در زمان پرداخت اهمیت زیادی داشته باشد، در اقتصادی که هزینه‌های مسکن، آموزش و کالاهای ضروری به طور مداوم در حال افزایش است نمی‌تواند ریسک‌های بلندمدت فرزندآوری را پوشش دهد. بر این اساس، سیاست جمعیتی بدون ثبات اقتصادی با یک محدودیت اساسی مواجه است. سطح دوم به طراحی سیاست‌ها مربوط می‌شود. قانون جوانی جمعیت با پیش‌بینی مجموعه‌ای از اقدامات، گستردگی تعهدات را به همراه دارد، اما گستردگی این تعهدات لزوماً به معنای اثربخشی نیست. زمانی که منابع میان تعداد زیادی از نهادها و برنامه‌ها تقسیم می‌شود، بخشی از خدمات ممکن است شکل بگیرد، اما دسترسی، تداوم یا کیفیت آن در سطح پایین‌تری باقی بماند. تجربه مردم نیز دقیقاً همین تفاوت را بین «وجود سیاست‌ها روی کاغذ» و «دریافت خدمات باکیفیت» نمایان می‌سازد.
سطح سوم به تغییر سبک زندگی و ساختار اجتماعی مربوط است. هزینه فرصت فرزندآوری برای زنان تحصیل‌کرده و شاغل، دشواری در هماهنگی کار و زندگی خانوادگی، هزینه‌های مسکن و آموزش، و نگرانی‌های مربوط به آینده شغلی و تحصیلی فرزندان، مسائلی هستند که با یک مشوق نقدی قابل حل نیستند. حتی اگر حمایت‌ها از حضور اجتماعی مادران تنها به افزایش مرخصی زایمان محدود شود و امنیت شغلی آنها پس از بازگشت به کار تضمین نشود، نمی‌تواند تأثیر مورد نظر را داشته باشد.
در نتیجه، ارزیابی مردم‌محور از قانون جوانی جمعیت بیشتر نشانه‌ای از یک خطای اساسی در اولویت‌گذاری است تا اینکه به معنای شکست تمامی سیاست‌های جمعیتی باشد. مردم بیشتر از هر چیزی به ثبات اقتصادی، امکان فرزندپروری و کاهش ریسک‌های آینده نیاز دارند؛ در حالی که بخشی از سیاستگذاری بر تحریک مستقیم تصمیم به فرزندآوری متمرکز شده است. اگر هدف نهایی سیاستگذاری، افزایش پایدار باروری باشد، ممکن است مسیر مؤثرتر نه در افزایش تعداد مشوق‌ها، بلکه در کاهش هزینه‌ها و ریسک‌های فرزندآوری نهفته باشد. ثبات اقتصاد کلان و کنترل تورم باید بخشی از سیاست جمعیتی محسوب شود، زیرا هیچگونه حمایتی نمی‌تواند به‌طور کامل جای خالی ثبات قدرت خرید را پر کند. علاوه بر این، سیاست مسکن باید به سمت ایجاد دسترسی پایدار خانواده‌ها به مسکن مناسب سوق پیدا کند و حوزه‌هایی چون آموزش، سلامت، مراقبت از کودک و امنیت شغلی باید در یک زنجیره حمایتی به هم متصل شوند.
تجربه قانون جوانی جمعیت در حقیقت یک درس مهم برای سیاستگذاری عمومی به شمار می‌آید؛ موفقیت سیاست‌ها را نمی‌توان تنها با تعداد وام‌های پرداخت‌شده، خدمات ارائه‌شده یا احکام اجرایی سنجید. معیار نهایی این است که آیا خانواده در زندگی واقعی احساس می‌کند که فرزندآوری تصمیمی قابل پیش‌بینی، مدیریت‌پذیر و سازگار با آینده اقتصادی و اجتماعی اوست یا خیر. نمره ۳۹.۴ نشان‌دهنده این است که پاسخ‌های موجود هنوز فاصله زیادی با این ایده دارند. بنابراین، اصلاح سیاست‌های جمعیتی بیشتر به «تسهیل ساختاری» نیاز دارد تا «تشویق بیشتر»؛ به این معنی که باید شرایطی فراهم شود که خانواده‌ها بتوانند بدون اتکا به مشوق‌های مقطعی، هزینه‌ها و ریسک‌های بلندمدت فرزندآوری را مدیریت کنند.
نظرات کاربران