کنوانسیون خزر؛ بستری برای هم‌افزایی میان کشورهای ساحلی و پاسداشت منافع ایران

دریای خزر در طی سه دهه اخیر، از جمله معدود حوزه‌های پیرامونی جمهوری اسلامی ایران بوده که از کشیده‌شدن رقابت مستقیم قدرت‌های نظامی فرامنطقه‌ای به درون خود در امان مانده است. حفظ این وضعیت در مقطع کنونی، صرفاً یک انتخاب یا اولویت دیپلماتیک به شمار نمی‌آید، بلکه ضرورتی راهبردی برای جلوگیری از توسعه دامنه تهدیدها و مخاطرات امنیتی متوجه کشورمان است.

هرچند در وضعیت فعلی هیچ نیروی نظامی غیرساحلی به‌طور رسمی در دریای خزر مستقر نیست، اما شواهد و روندهای امنیتی منطقه نشان می‌دهد که تهدیدهای محتمل الزاماً با حضور آشکار و مستقیم نیروهای خارجی بروز نمی‌کنند؛ بلکه ممکن است در قالب نفوذ تدریجی امنیتی و شکل‌گیری زیرساخت‌های همکاری نظامی و اطلاعاتی نیز خود را نشان دهند.

در چنین فضایی، کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر (کنوانسیون آکتائو) که پس از نزدیک به دو دهه مذاکره، در تاریخ ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ به امضای رؤسای جمهور پنج کشور ساحلی رسید، می‌تواند به‌عنوان نقطه‌ای مهم در تثبیت چارچوب‌های امنیتی و صیانت از منافع ملی جمهوری اسلامی ایران در مرزهای شمالی کشور تلقی شود.

پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ میلادی، میان ایران و شوروی و حتی پیش‌تر، میان ایران و روسیه تزاری، سندی مستقل درباره وضعیت حقوقی دریای خزر به امضا نرسیده بود. مهم‌ترین اسناد منعقدشده میان دو کشور که بخشی از آنها به مسائل دریای خزر می‌پردازند، معاهده مودت ایران و روسیه در سال ۱۹۲۱ و قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۴۰ است. با توجه به اینکه مفاد مرتبط در این دو سند، به‌صورت جامع تمامی موضوعات مربوط به دریای خزر را در بر نمی‌گرفت، پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و ایجاد چهار جمهوری مستقل در اطراف این دریا، گفت‌وگوها برای تدوین یک رژیم حقوقی جامع برای این پهنه آبی آغاز شد.

در نهایت، کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر، شامل یک مقدمه، ۲۴ ماده و نقشه‌های پیوست، به‌عنوان سندی جامع و چارچوب‌ساز که کلیات حقوق و تعهدات کشورهای ساحلی را مشخص می‌کند، تدوین و امضا شد.

به‌جز جمهوری اسلامی ایران، دیگر کشورهای ساحلی دریای خزر این کنوانسیون را در مجالس ملی خود به تصویب رسانده‌اند و اجرایی‌شدن آن منوط به تصویب این سند از سوی کشورمان است. لایحه کنوانسیون نیز پس از تصویب در هیأت دولت، برای بررسی و اتخاذ تصمیم به مجلس شورای اسلامی ارسال شده است.

کنوانسیون خزر؛ چارچوبی برای تثبیت امنیت مرزهای شمالی

مهم‌ترین دستاورد این کنوانسیون برای جمهوری اسلامی ایران، تأکید روشن بر ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی در دریای خزر است. مطابق بند ۶ ماده ۳ این سند، استقرار هرگونه نیروی نظامی، شناور و پایگاه متعلق به کشورهای غیرساحلی در خزر ممنوع اعلام شده است. افزون بر این، طرف‌ها متعهد شده‌اند قلمرو خود را در اختیار سایر دولت‌ها برای ارتکاب تجاوز یا انجام دیگر اقدامات نظامی علیه یکدیگر قرار ندهند.

این ممنوعیت که از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های جمهوری اسلامی ایران برای شکل‌گیری رژیم حقوقی جدید دریای خزر بوده، می‌تواند در تحکیم امنیت مرزهای شمالی کشور ــ که از امن‌ترین و باثبات‌ترین مرزهای جمهوری اسلامی ایران به‌شمار می‌آید ــ نقشی تعیین‌کننده داشته باشد و مانع از تبدیل دریای خزر به میدان رقابت‌های نظامی خارجی شود. افزون بر این، دریانوردی در دریای خزر، بر پایه مفاد کنوانسیون، در چارچوب حقوق و تعهدات کشورهای ساحلی و تحت پرچم آنها انجام می‌گیرد و کشورهای غیرساحلی از حق کشتیرانی در این پهنه آبی برخوردار نخواهند بود.

تأمین امنیت دریای خزر به‌عنوان مسئولیتی مشترک برای پنج کشور ساحلی، می‌تواند به تقویت هماهنگی‌های امنیتی جمهوری اسلامی ایران با روسیه، قزاقستان، ترکمنستان و جمهوری آذربایجان کمک کند و بستر لازم را برای مدیریت مشترک تهدیدها و مخاطرات منطقه‌ای در مرزهای شمالی کشور فراهم آورد.

رژیم حقوقی ویژه خزر؛ نه دریا و نه دریاچه

یکی از شاخص‌ترین ویژگی‌های این کنوانسیون، تثبیت رژیم حقوقی ویژه Sui generis برای دریای خزر است. در این چارچوب، خزر نه دریاچه تلقی می‌شود و نه دریا؛ ازاین‌رو، کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها بر آن قابل اعمال نیست. این مسئله از دید منافع جمهوری اسلامی ایران اهمیتی ویژه دارد؛ زیرا در صورت شمول کنوانسیون حقوق دریاها بر دریای خزر، با توجه به شکل مقعر سواحل ایران در این پهنه، کشورمان ممکن بود در موضوعاتی مانند تعیین خطوط مبدأ و تحدید حدود بستر و زیربستر با دشواری‌ها و محدودیت‌های بیشتری روبه‌رو شود.

همچنین این کنوانسیون زمینه‌ای مناسب برای تعامل سازنده میان کشورهای ساحلی در حوزه‌های گوناگون سیاسی، نظامی و امنیتی، شیلات، محیط‌زیست، کشتیرانی، امور علمی و فعالیت‌های تحقیقاتی فراهم می‌کند.

این سند با ارائه تعریف‌های دقیق از مفاهیم حقوقی و فنی نظیر «آب‌های داخلی»، «آب‌های سرزمینی»، «منطقه انحصاری ماهیگیری»، «پهنه مشترک دریایی»، «منابع زیستی آبزیان» و «آلودگی»، مبنایی مشترک و حقوقی برای تفسیر و اجرای مؤثر مقررات میان پنج کشور ساحلی ایجاد می‌کند.

گسترش منطقه صید منابع زنده آبی از ۱۰ به ۲۵ مایل دریایی

کنوانسیون برای نخستین‌بار، مناطق دریایی تحت حاکمیت و صلاحیت کشورهای ساحلی را به‌صورت روشن مشخص کرده است که در صورت لازم‌الاجرا شدن، به این شرح خواهد بود: آب‌های داخلی که در قلمرو حاکمیت کشورهای ساحلی قرار دارند؛ حداکثر ۱۵ مایل دریای سرزمینی که کشورهای ساحلی بر آن حاکمیت دارند؛ ۱۰ مایل منطقه انحصاری ماهیگیری که در آن کشور ساحلی از حق انحصاری بهره‌برداری از منابع زنده آبی برخوردار است؛ و پهنه مشترک دریایی فراتر از این دو محدوده که استفاده از آن برای همه دولت‌های ساحلی آزاد خواهد بود.

یادآوری می‌شود که پیش‌تر، بر پایه قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی مورخ ۱۵ فروردین ۱۳۱۹، هر یک از طرفین فقط می‌توانستند در آب‌های ساحلی خود تا سقف ۱۰ مایل دریایی به صید منابع زنده بپردازند؛ در حالی که در کنوانسیون جدید، محدوده صید منابع زنده آبی تا ۲۵ مایل دریایی افزایش یافته است و این امر را می‌توان یکی از ظرفیت‌های تازه در زمینه بهره‌برداری از منابع زیستی دریای خزر دانست

وضعیت نامساعد سواحل ایران؛ موضوع مورد پذیرش کشورهای ساحلی

از مهم‌ترین مباحث مطرح در مذاکرات تدوین کنوانسیون، ترسیم خطوط مبدأ در دریای خزر بود که در نهایت با توافق پنج کشور ساحلی، از متن کنوانسیون خارج شد و مقرر گردید در قالب موافقت‌نامه‌ای مستقل با عنوان «موافقتنامه روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم در دریای خزر» مورد بررسی قرار گیرد.

با پیگیری جمهوری اسلامی ایران، در متن کنوانسیون تصریح شده است که درباره کشوری که سواحل آن دارای وضعیت نامساعد است، این وضعیت باید هنگام ترسیم خطوط مبدأ از سوی دیگر کشورهای ساحلی مدنظر قرار گیرد.

پس از آن، با ارسال نامه‌ای یک‌جانبه از سوی وزیر امور خارجه وقت ایران به وزرای امور خارجه کشورهای حاشیه دریای خزر، کشورهای ساحلی پذیرفته‌اند که کشور دارای وضعیت نامساعد، ایران است.

مذاکرات مربوط به تدوین موافقتنامه روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم، در قالب گروه کاری مقامات عالیرتبه در امور دریای خزر ادامه دارد و تاکنون یازده نشست این گروه کاری برگزار شده است.

«سهم ایران از خزر» در کنوانسیون تعیین نشده است

در زمینه تحدید حدود بستر و زیربستر دریای خزر ــ که در افکار عمومی از آن با عنوان «سهم ایران از دریای خزر» یاد می‌شود ــ کنوانسیون تنها به «اصل و موازین عموماً شناخته‌شده حقوق بین‌الملل» استناد کرده و تعیین حدود و سهم هر کشور را به تدوین موافقت‌نامه‌های دوجانبه و سه‌جانبه میان کشورهای همسایه در آینده واگذار کرده است. بنابراین، در صورت لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون، تغییری در تعیین سهم کشورمان از منابع انرژی دریای خزر، از جمله نفت و گاز، ایجاد نخواهد شد. مذاکرات دوجانبه جمهوری اسلامی ایران درخصوص تحدید حدود مرز دریایی، مناطق ماهیگیری و بستر و زیربستر با کشورهای ترکمنستان و جمهوری آذربایجان نیز در حال پیگیری است.

لازم به ذکر است که در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی اساساً اشاره‌ای به سهم کشورها از منابع بستر و زیربستر دریای خزر نشده است.

در عرصه همکاری‌های منطقه‌ای، کنوانسیون اصول مرتبط با همکاری در حوزه‌های کشتیرانی، شیلات و حفاظت از منابع زنده دریای خزر و مقابله با صید غیرمجاز، تحقیقات علمی مشترک و صیانت از محیط‌زیست را مدنظر قرار داده است. از جمله اصول مهم این سند، همکاری برای مقابله با تروریسم بین‌المللی و تأمین مالی آن، قاچاق اسلحه، مواد مخدر، مواد روان‌گردان و پیش‌سازهای آنها، و نیز پیشگیری و مقابله با قاچاق مهاجران از طریق دریا است.

در بخش حمل‌ونقل، کنوانسیون ترانزیت میان دریای خزر و آب‌های آزاد را از مسیرهای زمینی و دریایی کشورهای ساحلی و در چارچوب توافق‌های دوجانبه و چندجانبه تسهیل می‌کند و آزادی کشتیرانی برای شناورهای کشورهای ساحلی در پهنه مشترک تضمین شده است.

نقش ایران در تصمیم‌گیری درباره خطوط لوله دریای خزر

کنوانسیون، ضمن فراهم آوردن امکان جانمایی کابل‌ها و خطوط لوله در بستر و زیربستر دریای خزر، تصریح می‌کند که عبور این خطوط منوط به رعایت استانداردهای زیست‌محیطی و ارائه ارزیابی زیست‌محیطی پروژه‌ها به دولت‌های ساحلی است. این موضوع می‌تواند به کشورمان امکان دهد در تصمیم‌گیری درباره طرح‌های نصب خطوط لوله نقش‌آفرینی کند و از وارد آمدن آسیب به منافع زیست‌محیطی و اقتصادی ایران جلوگیری شود.

در حوزه نظامی نیز کنوانسیون با تأکید بر رژیم امنیتی ویژه دریای خزر و ضرورت حفظ ثبات، اعتمادسازی و همکاری میان کشورهای ساحلی، بر تضمین موازنه پایدار تسلیحاتی طرف‌ها در این دریا و توسعه توانمندی‌های نظامی در حدود نیاز متعارف، با درنظر گرفتن منافع همه طرف‌ها و بدون لطمه‌زدن به امنیت یکدیگر، تصریح کرده است. همچنین فعالیت‌های نظامی کشورهای ساحلی در چارچوب اصول عدم تهدید، شفافیت و احترام به منافع مشترک یکدیگر تنظیم می‌شود.

بر اساس بیانیه پنجمین اجلاس سران خزر (آکتائو ـ ۱۳۹۷)، رؤسای جمهور کشورهای حاشیه دریای خزر با هدف صیانت از منافع دولت‌های ساحلی در حوزه امنیت، بر ضرورت تدوین پیش‌نویس «موافقتنامه اقدامات هماهنگ اعتمادساز نظامی در دریای خزر» تأکید کرده‌اند و تا کنون پنج نشست برای آماده‌سازی پیش‌نویس این سند برگزار شده است.

حفاظت از محیط‌زیست خزر؛ تعهد مشترک کشورهای ساحلی

در حوزه محیط‌زیست نیز، مطابق مفاد کنوانسیون، از جمله ماده ۱۵، کشورهای ساحلی متعهد شده‌اند از سامانه بوم‌زیستی دریای خزر حمایت و حفاظت کنند و از هر نوع آلودگی ناشی از فعالیت‌های دریایی، صنعتی یا ساحلی جلوگیری به عمل آورند. بهره‌برداری از منابع زیستی بر پایه سهمیه‌های توافق‌شده و اصول علمی مدیریت پایدار ذخایر مشترک انجام می‌شود و کشورهای ساحلی در برابر هرگونه آسیب به این سامانه بوم‌زیستی، بر اساس موازین حقوق بین‌الملل مسئول خواهند بود.

شش سند تکمیلی برای اجرای مفاد کنوانسیون در دست مذاکره است

مطابق کنوانسیون، پنج کشور ساحلی خزر به‌منظور تضمین اجرای مؤثر این سند و بررسی روند همکاری‌ها، سازوکار رایزنی‌های منظم و سطح‌بالای پنج‌جانبه را با عنوان «گروه کاری مقامات عالیرتبه در امور دریای خزر» ایجاد کرده‌اند. همچنین در خود کنوانسیون پیش‌بینی شده است که اسناد تکمیلی برای اجرای عملی و مؤثر آن تدوین شود و هم‌اکنون پیش‌نویس شش سند در حوزه اقدام‌های اعتمادساز در فعالیت‌های نظامی، مقابله با صید غیرقانونی، مقابله با مواد مخدر، ایمنی دریانوردی و تحقیقات علمی در حال مذاکره است.

عدم اجرای کنوانسیون و احتمال شکل‌گیری تفسیرهای یک‌جانبه

چنانچه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر میان کشورهای ساحلی لازم‌الاجرا نشود، خلأ حقوقی پدیدآمده می‌تواند بستر شکل‌گیری تفسیرهای یک‌جانبه، افزایش زمینه حضور و اثرگذاری بازیگران غیرساحلی و در نتیجه تضعیف اصل «عدم حضور و دخالت دولت‌های بیگانه در دریای خزر» را فراهم کند. چنین وضعیتی در بلندمدت ممکن است پیامدهایی برای امنیت ملی، تمامیت ارضی و حاکمیتی ایران در شمال کشور به همراه داشته باشد.

از این منظر، تسریع در روند بررسی، تصمیم‌گیری و اجرای داخلی کنوانسیون را می‌توان اقدامی در راستای تثبیت چارچوب حقوقی و امنیتی دریای خزر، حفظ ثبات راهبردی، جلوگیری از افزایش نقش‌آفرینی قدرت‌های بیگانه و پاسداری از امنیت ملی و منافع جمهوری اسلامی ایران در این پهنه حیاتی دانست.

در عین حال، تصویب این کنوانسیون به معنای پایان کامل همه مسائل و اقدامات مرتبط با دریای خزر نخواهد بود؛ بلکه می‌تواند سرآغاز مرحله‌ای تازه برای اجرای تفاهمات، نظارت بر اجرای تعهدات و نیز شتاب‌بخشی به مذاکرات برای امضای موافقت‌نامه‌های تخصصی جدید و ضروری باشد.

روشن است که نمایندگان ملت در مجلس شورای اسلامی، با بررسی همه ابعاد حقوقی، سیاسی، امنیتی، اقتصادی و زیست‌محیطی این کنوانسیون، بهترین تصمیم را در مسیر صیانت از منافع ملی اتخاذ خواهند کرد و هر تصمیمی که به تصویب برسد، در دستور کار وزارت امور خارجه قرار خواهد گرفت.