اقتصاد ایران در گذشته مانده است/ جهان در مسیر تحول صنعتی
طبق گزارش ایسنا، امین مالکی، اقتصاددان و پژوهشگر - در دوره‌ای از نشست مؤسسه مطالعات دین و اقتصاد - تحت عنوان «ابعاد، اهمیت و چالش‌های نظری و عملی سیاست صنعتی مفید در شرایط کنونی ایران»، بر لزوم بازنگری در روش‌های سیاست‌گذاری صنعتی کشور تأکید کرد و بیان داشت: رویکردهای نوین در زمینه سیاست‌گذاری صنعتی به سمت پارادایم‌هایی که بر مأموریت و خیر عمومی متمرکز هستند، در حال حرکت هستند. در این راستا، دولت دیگر صرفاً به عنوان نهادی برای اصلاح مشکلات بازار عمل نمی‌کند، بلکه به نحو فعالی در هدایت تحولات اقتصادی، ایجاد ظرفیت‌های نوین و شکل‌دهی بازارها نقش دارد.
مالکی اظهار داشت: بررسی تجربیات موفق و ناموفق اقتصاد ایران در یک دهه اخیر می‌تواند به شناسایی تفاوت‌های الگوهای تصمیم‌سازی در این دو دسته و فراهم آوردن چارچوبی برای اصلاح ساختار دولت و روش‌های سیاست‌گذاری صنعتی منتهی گردد.
از اجماع واشنگتن تا شکل‌گیری پارادایم جدید سیاست صنعتی
مالکی در تبیین تحولات تاریخچه سیاست‌گذاری اقتصادی جهانی گفت: از دهه ۱۹۸۰ به این سو، پارادایم‌های حکمرانی اقتصادی دستخوش تغییرات فراوانی گردیده و در این دوره به صورت حداقل سه رویکرد اساسی شامل اجساد واشنگتن، دستور کار توسعه بارسلون و اجماع برلین قابل استنباط است.
وی در ادامه به ظهور اجماع واشنگتن اشاره کرد و توضیح داد: جان ویلیامسون در سال ۱۹۸۹ به تهیه مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی رایج در نهادهای مستقر در واشنگتن پرداخت که به طور بعدی به عنوان اجماع واشنگتن نامیده شد. این چارچوب ۱۰ محور کلیدی شامل انضباط مالی، بررسی مجدد اولویت‌های هزینه‌های عمومی، اصلاحات مالیاتی و گسترش پایه‌های مالیاتی، آزادسازی نرخ بهره، ایجاد نرخ ارز رقابتی به منظور حمایت از تولید و صادرات، آزادسازی تجارت، تسهیل ورود سرمایه‌گذاری خارجی، خصوصی‌سازی، کاهش مقررات و تضمین حقوق مالکیت را در بر می‌گرفت.
این پژوهشگر اقتصادی افزود: تسلط این پارادایم بر اقتصاد جهانی تقریباً هم‌زمان با اجرای برنامه‌های اول و دوم توسعه در کشور ایران بود، اما بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۷ و کاهش رشد اقتصادی کشورهای آسیای شرقی شروع به تردید در این رویکرد تازه کرد. در ادامه، رویکرد جدیدی تحت عنوان رویکرد پس از اجماع واشنگتن شکل گرفت که در آن جایگاه دولت و سیاست‌های توسعه مورد بازنگری قرار گرفت.
توضیحات وی ادامه پیدا کرد: در این رویکرد تأکید بر این بود که توسعه مفهوم فراتری از صرفاً رشد درآمد است و نمی‌توان یک نسخه واحد برای رشد اقتصادی تمامی کشورهای جهان تجویز کرد. سیاست‌های توسعه باید متناسب با شرایط ساختار تولید، ظرفیت دولت، مرحله توسعه مالی، نهادها و محدودیت‌های سیاسی و اجتماعی هر کشور باشد. در این چارچوب، دولت به عنوان مکمل بازار در نظر گرفته شده و کیفیت اقتصادی به کیفیت نهادهای موجود وابسته است و رقابت از صرف خصوصی‌سازی بیشتر اهمیت دارد. همچنین، آزادسازی مالی بدون وجود نظارت و تنظیم‌گری مؤثر نمی‌تواند منجر به نتایج مطلوب شود.
مالکی به اوضاع دستور کار توسعه بارسلون در سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۸ نیز اشاره کرد و بیان داشت: در این مرحله، ایرادات وارده بر اجماع واشنگتن گسترش یافت و تعداد بیشتری از اقتصاددانان در طراحی چارچوب جایگزین شرکت کردند. تأکید بر نهادها و توازن میان دولت و بازار، تاکید بر ثبات اقتصادی کلان در کنار انتقاد از ریاضت اقتصادی مکانیکی و حمایت از سیاست‌های ضدچرخه‌ای و ضرورت قرار گرفتن تجارت بین‌المللی در خدمت توسعه، از مهم‌ترین محورهای این دستور کار بودند.
مالکی همچنین ادامه داد: در این رویکرد تاکید می‌شود که آزادسازی تجاری به طور خودکار نمی‌تواند نتایج مثبتی برای کشورهای در حال توسعه ایجاد کند. به علاوه، اگر انتقال سرمایه در اقتصاد جهانی اهمیت دارد، باید به تحرک نیروی کار نیز توجه شود. در این زمان، با اصلاحات محدود در اجماع واشنگتن مواجه نبودیم، بلکه پارادایمی رقیب در حال شکل‌گیری و رسیدن به بلوغ بود.
بحران مالی ۲۰۰۸ و بازنگری در نقش دولت
مالکی در خصوص بحران مالی جهانی سال ۲۰۰۸ اظهار داشت: این بحران به عنوان یک نقطه عطف در آشکار شدن محدودیت‌های پارادایم قبلی به شمار می‌رود؛ بحرانی که بسیاری از هشدارهای پیشین درباره آزادسازی مالی و نقش دولت را تأیید کرد. پس از این بحران، حتی نهادهایی که پیش‌تر از سیاست‌های اجماع واشنگتن حمایت می‌کردند، در نشست لندن بر ضرورت بازنگری در نوع مداخلات دولت و سیاست‌های اقتصادی تأکید کردند؛ مجموعه‌ای از رویکردهایی که به اجماع لندن شهرت پیدا کرد. در این چارچوب، ضرورت مقابله فوری با نوسانات مالی و سرمایه‌ای، تقویت تنظیم‌گری، استفاده از سیاست‌های مالی انبساطی، کاهش نرخ بهره و بهره‌برداری از ابزارهای پولی غیرمعمول توسط بانک‌های مرکزی مورد تاکید قرار گرفت.
مالکی به ادامه موضوع اشاره کرد و گفت: از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۴، صورت‌بندی‌ها و اجماع‌های متعدد دیگری در اقتصاد جهانی مطرح شدند که از جهات مختلف از جمله میزان مشارکت جامعه علمی، پشتوانه سیاسی و دامنه تأثیر با یکدیگر تفاوت دارند، اما همه آنها پیامی راجع به ضرورت تغییر در جهت‌گیری سیاست‌های اقتصادی به همراه داشتند.
وی به رویکرد اقتصاد سبز و رشد پایدار در سال ۲۰۱۱، رشد فراگیر در سال ۲۰۱۲، اهداف توسعه پایدار در سال ۲۰۱۵ با تعیین ۱۷ هدف برای افق ۲۰۲۰، توافقنامه پاریس و گذار اقلیمی در سال ۲۰۱۵، رویکردهای اقتصادی بر مبنای کاهش فقر و محرومیت در چارچوب محدودیت‌های زیست‌محیطی در سال ۲۰۱۷، تحولات سیاستی ناشی از بیماری همه‌گیر کرونا در سال ۲۰۲۱ و اجماع واشنگتن جدید در سال ۲۰۲۳ به عنوان نمونه‌هایی از این تحولات نام برد.
این پژوهشگر اقتصادی نقش تحولات سیاسی و اقتصادی کشورها را به‌ویژه قدرت‌های بزرگ یادآور شد و گفت: ورود چین به اقتصاد جهانی، سیاست‌های حمایت‌گرایانه دولت ترامپ و سپس سیاست‌های صنعتی دولت بایدن، از جمله قانون کاهش تورم و قانون تراشه‌ها، بسترهای لازم برای شکل‌گیری رویکردهای نوین در سیاست صنعتی را فراهم کرد. پیامد این تحولات، به ویژه در اروپا، به ظهور پارادایمی ولید منجر شد که تحت عنوان اجماع برلین یا اقتصاد مأموریت‌محور شناخته می‌شود.
سیاست صنعتی مأموریت‌محور به جریان اصلی اقتصاد غرب تبدیل شده است
مالکی در مورد ویژگی‌های اجماع برلین توضیح داده و اظهار کرد: یکی از جنبه‌های اصلی این رویکرد، تغییر در جهت سیاست‌های اقتصادی از تمرکز کامل بر کارایی به سوی ایجاد رفاه عمومی، ایجاد اشتغال با کیفیت، و توسعه سیاست‌های صنعتی به منظور حمایت از صنایع نوین و هدایت نوآوری به سمت خلق ثروت عمومی است. ایجاد توازن جدید میان بازارها و اقدامات جمعی، اجتناب از سیاست‌های ریاضتی و تعریف راهبرد صنعتی مأموریت‌محور و مسئله‌محور از دیگر موارد این رویکرد به شمار می‌آید؛ رویکردی که دولت، بخش خصوصی، جامعه کارگری و سایر گروه‌های اجتماعی را به همکاری در برابر چالش‌های کلان فرامی‌خواند.
طبق گفته مالکی، سیاست صنعتی مأموریت‌محور اکنون به یکی از جریان‌های اصلی سیاست‌گذاری در اقتصادهای پیشرفته تبدیل شده و در کشورهای مختلف نظیر آمریکا، کشورهای عضو اتحادیه اروپا، کره جنوبی و ژاپن مورد توجه قرار گرفته است. در این کشورها، نقش فعال دولت در توسعه صنعتی شناخته شده و این تغییر صرفاً به نهادهای اجرایی و سیاست‌گذار محدود نمانده و به ادبیات آموزشی و دانشگاهی اقتصاد نیز نفوذ کرده است.
مالکی تصریح کرد که تجربه اجرای سیاست‌های صنعتی جدید، به ویژه از دوره مدیریت بایدن به بعد، به توسعه بحث اقتصاد خیر عمومی منجر شده است. در این رویکرد، سیاست‌های اقتصادی فراتر از رشد و نوآوری، به مؤلفه‌هایی نظیر ارزش‌های عمومی، توزیع منافع و روش‌های همکاری دولت و جامعه برای ایجاد ثروت نیز متمرکز می‌شوند. نتایج تحولاتی که از دهه ۱۹۸۰ آغاز شده، امروزه در قالب سیاست صنعتی مأموریت‌محور و اقتصاد خیر عمومی در برنامه‌های سیاستی کشورهای غربی نمایان است؛ هرچند نمونه‌هایی از چنین جهت‌گیری‌هایی قبل‌تر نیز در اقتصاد چین دیده شده است.
این اقتصاددان با انتقاد از وضعیت سیاست‌گذاری اقتصادی ایران بیان داشت: در حالی که کشورهای توسعه‌یافته و بسیاری از کشورهای در حال توسعه در راستای سیاست صنعتی مأموریت‌محور حرکت می‌کنند، اقتصاد ایران هنوز تحت تأثیر پارادایم اجماع واشنگتن قرار دارد. امروز حتی در کشورهای آمریکای جنوبی، خلیج فارس و جنوب شرق آسیا نیز شاهد طراحی و اعمال برنامه‌های سیاست صنعتی مأموریت‌محور هستیم، اما در ایران همچنان نبود یک راهبرد مشخص، منسجم و متناسب در زمینه توسعه صنعتی مشهود است.
این پژوهشگر اقتصادی به برخی اسناد و سیاست‌های داخلی اشاره کرد، از جمله مباحثی که در خصوص کتاب ناتوانی دولت در یادگیری، سند احیای اقتصاد ایران و سیاست‌های فعلی بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه مطرح شده بود، و گفت: در رویکرد غالب در بخش مهمی از نظام تصمیم‌سازی اقتصادی ایران، چهار مسئله به عنوان نشانه‌های ناتوانی دولت محسوب می‌شوند.
مالکی این چهار مسئله را ناسازگاری اهداف با منابع، مشابهت رفتار دولت‌های مختلف با وجود شعارهای متفاوت، پایین بودن سطح یادگیری سیاستی و ضعف کارشناسی نهادهای اجرایی عنوان کرد و توضیح داد: در این الگو، گفته می‌شود که دولت‌ها در چند دهه اخیر به ارزش‌ها و اهداف متناقضی متعهد بوده‌اند و به همین دلیل، اهدافی را دنبال کرده‌اند که تحقق هم‌زمان آنها ممکن نبوده یا منابع کافی برای دستیابی به آنها تأمین نشده است. در اقتصاد مأموریت‌محور، سازگاری اهداف عمومی تنها به معنای تطابق خواسته‌ها با منابع موجود نیست. پرسش مهم‌تر این است که اولویت‌های سیاستی مشروعیت خود را از کجا کسب می‌کنند؟ آیا نظام توزیع پاسخگو برای هزینه‌ها تعریف گردیده است و آیا انجام سیاست‌های فعلی به توسعه ظرفیت‌های آینده منجر خواهد شد یا نه?
مالکی ادامه داد: اگر سیاست‌گذاری صرفاً به منابع موجود وابسته باشد، به محدودیت‌های ساختاری دچار خواهد شد؛ در حالی که در رویکرد مأموریت‌محور، دولت به ایجاد ظرفیت‌های جدید از طریق سرمایه‌گذاری در نوآوری، فناوری و زیرساخت‌ها می‌پردازد.
نقد سیاست‌های ارزی و نسخه‌های تکراری اصلاح قیمت
مالکی به بررسی برخی سیاست‌های اقتصادی جاری پرداخت و گفت: نمادی از این نگرش متفاوت را می‌توان در نظام تخصیص ارز بانک مرکزی و بسته‌های پیشنهادی برای رفع ناترازی بنزین مشاهده کرد. در برخی سیاست‌های ارزی، تخصیص منابع به بخش‌هایی نظیر لوازم خانگی و خودرو ممکن است پیمانی با افزایش آسیب‌پذیری بخش تولید یا شدت بیکاری کارگران باشد؛ در حالی که ضروری است اثرات این تصمیمات بر ظرفیت تولید و اشتغال نیز بررسی گردد.
وی همچنین از برتری راه‌حل‌های قیمتی در سیاست‌های حوزه سوخت انتقاد کرد و اظهار داشت: در بسیاری از این سیاست‌ها، مشکل ناترازی بنزین عمدتاً در قالب شوک‌درمانی قیمتی مطرح می‌شود، اما سؤال اصلی این است که چگونه می‌توان سطح معینی از جابه‌جایی و حمل‌ونقل را با مصرف کمتر سوخت فراهم کرد. افزایش بهره‌وری، توسعه فناوری و گرایش به سمت حمل‌ونقل عمومی می‌تواند امکان تأمین همان مقدار جابه‌جایی را با مصرف انرژی کمتر فراهم آورد، اما چنین مؤلفه‌هایی در سیاست‌های پیشنهادی به اندازه کافی توجه قرار نگرفته است.
مالکی در توضیح مسأله تکرار رفتار دولت‌ها گفت: دولت‌های متفاوت ممکن است با شعارهای مختلف به قدرت برسند، اما در زمینه سیاست‌های بنیادی به راه‌حل‌های مشابهی هدایت شوند. فقط مشاهده این تکرار نباید به این نتیجه‌گیری بیانجامد که دولت ذاتاً ناتوان از سیاست‌گذاری است. برای درک علل تکرار شکست‌های سیاستی باید میان ناآگاهی، ناتوانی اجرایی، ضعف ظرفیت‌های نهادی و موانع ناشی از منافع گروه‌های ذی‌نفع تفاوت قائل شد و برای هر یک از این عوامل باید راه‌حل‌های متفاوتی ارائه شود.
مالکی به تکرار مداخلات ارزی بانک مرکزی و نسخه‌های اصلاح قیمت در سازمان برنامه و بودجه اشاره کرد و گفت: وقتی ذخایر ارزی کشور به طور مکرر صرف آرامش بازار در کوتاه‌مدت می‌شود و معیارهای ارزیابی نهاد پولی به جای توجه به تقسیم کار دستگاه‌ها و اولویت‌بندی منابع، تحت تأثیر منافع گروه‌های ذی‌نفع واردات قرار می‌گیرد، طبیعی است که تکرار سازوکارهای تصمیم‌سازی منجر به تکرار نتایج ناموفق می‌گردد. اگر از ضعف یادگیری دولت و ناتوانی برنامه‌ریزی آن نتیجه‌گیری گردد که باید از مداخلات دولت صرف نظر کرد، حرکت به سمت سیاست صنعتی مأموریت‌محور و اقتصاد خیرعمومی عملاً دشوار خواهد بود.
غلبه منافع مالی کوتاه‌مدت بر سرمایه‌گذاری مولد
این پژوهشگر اقتصادی در بخش دیگر سخنان خود به تحولات ساختاری اقتصاد و گسترش فعالیت‌های مالی نسبت به فعالیت‌های تولیدی پرداخت و بیان کرد: در ادبیات سیاست صنعتی مأموریت‌محور، نمودار شناخته‌شده‌ای وجود دارد که در آن روند ارزش افزوده ناخالص واقعی کل اقتصاد کنار ارزش افزوده ناخالص واقعی بخش واسطه‌گری مالی قرار می‌گیرد. این نمودار نشان می‌دهد که از حوالی سال ۱۹۸۵، فاصله قابل توجهی بین رشد بخش مالی و بخش مولد اقتصاد به وجود آمده که این شکاف در آستانه بحران مالی جهانی به اوج خود رسید.
مالکی بیان داشت: گسترش بیش از حد بخش مالی در مقایسه با فعالیت‌های مولد و فاصله گرفتن از سرمایه‌گذاری واقعی، از جمله مسائلی است که در تحلیل بحران‌های اقتصادی و رکود مورد توجه قرار می‌گیرد. به عنوان مثال، عملکرد شرکت اکسون‌موبیل نشان می‌دهد که این شرکت در یک دوره ۱۰ ساله منتهی به سال ۲۰۱۲، حدود ۳۴۷ میلیارد دلار سود خالص کسب کرده و از این مقدار، ۲۰۷ میلیارد دلار به جای توسعه فعالیت‌های فناورانه و تحقیق و توسعه، به توزیع منابع میان سهامداران اختصاص یافته و فقط بخش کوچکی صرف توسعه گردیده است.
به گفته مالکی، در ارقامی که مربوط به عملکرد این شرکت است، حول ۲۷ میلیارد دلار خرید مجدد سهام و ۸۰ میلیارد دلار سود پرداختی به سهامداران مطرح شده که سهم بازتوزیع منابع به سهامداران حدود ۸۳ درصد بوده است. چنین پدیده‌ای فقط به یک شرکت یا اقتصاد آمریکا محدود نمی‌شود و نمونه‌هایی از غلبه توزیع سود بر سرمایه‌گذاری مجدد می‌تواند در شرکت‌های بزرگ صنعتی ایران نیز مشاهده گردد.
مالکی به منظور بررسی وضعیت گروه‌های مختلف صنعتی در ایران شرح داد: در سال‌های اخیر، نسبت تقسیم سود در برخی از بنگاه‌های بزرگ صنعتی به قدری بالا بوده که منابع لازم برای توسعه زیرساخت‌ها، سرمایه‌گذاری جدید، نوآوری و تحقیق و توسعه به حداقل رسیده است. برای نمونه در پتروشیمی نوری، نسبت تقسیم سود در برخی سال‌ها نزدیک به ۹۰ تا ۹۵ درصد و در پتروشیمی پردیس بین ۸۵ تا ۹۵ درصد برآورد شده است. این نسبت برای صنایع پتروشیمی خلیج فارس بین ۶۵ تا ۸۰ درصد تخمین زده می‌شود. در فولاد مبارکه، به دلیل برخی الزام‌ها برای افزایش سرمایه، نسبت تقسیم سود در محدوده ۴۰ تا ۶۰ درصد بوده و در شرکت ملی صنایع مس ایران نیز این رقم تقریباً ۵۰ تا ۷۰ درصد است.
وی همچنین به تصویر وضعیت گروه‌های مختلف صنعتی اشاره کرد و گفت: نسبت تقسیم سود در گروه محصولات شیمیایی و پتروشیمی حدود ۸۸ تا ۹۵ درصد، در گروه استخراج کانه‌های فلزی حدود ۶۵ تا ۷۵ درصد، در فلزات اساسی بین ۵۵ تا ۷۰ درصد و در فرآورده‌های نفتی نیز در حدود ۵۵ تا ۶۵ درصد بوده است.
این پژوهشگر اقتصادی بیان داشت که علل متعددی موجب بروز چنین شرایطی می‌گردد و تصریح کرد: تسلط صندوق‌های بازنشستگی و سهامداران عمده شبه‌دولتی، کاهش انگیزه برای سرمایه‌گذاری مجدد به دلیل ریسک‌های سیاسی و کوتاه بودن افق زمانی مدیران از جمله عوامل مؤثر در افزایش نسبت تقسیم سود به شمار می‌روند. به طوری که دوره مدیریت در اغلب شرکت‌های بزرگ دولتی و شبه‌دولتی ایران حدود یک‌ونیم تا سه سال است و این عامل منجر به اتخاذ تصمیمات بیشتر در راستای ملاحظات کوتاه‌مدت به جای تمرکز بر توسعه بلندمدت ظرفیت‌های تولیدی و فناوری می‌شود. وقتی بخش عمده‌ای از سود شرکت‌های بزرگ توزیع می‌شود، منابع بسیار کمی برای توسعه زیرساخت‌ها، سرمایه‌گذاری فناورانه و افزایش ظرفیت‌های آینده باقی می‌ماند و این وضعیت نشان می‌دهد اتکای صرف به سازوکارهای بازار الزماً افزاینده سرمایه‌گذاری مولد نبوده است.
نقش سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در توسعه فناوری
مالکی به نقش دولت در حمایت از تحقیق و توسعه پرداخته و بیان داشت: بررسی سهم حمایت‌های دولتی از تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد که دولت‌ها از دو راه اصلی سرمایه‌گذاری مستقیم و حمایت‌های غیرمستقیم، از جمله تخفیف‌های مالیاتی به توسعه فناوری می‌پردازند. اگر موفقیت این سیاست‌ها را از دید میزان تحقیق و توسعه بخش خصوصی بسنجیم، تفاوت معناداری بین کشورهایی که دولت در آنها سرمایه‌گذاری مستقیم و فعالانه داشته و کشورهایی که عمدتاً به مشوق‌های غیرمستقیم وابسته‌اند، مشاهده می‌شود.
وی کره جنوبی را به عنوان نمونه‌ای از تأثیر مثبت مداخلات مستقیم دولت معرفی کرد و توضیح داد: در این الگو، دولت فقط در نقش توزیع‌کننده مشوق‌ها یا عرضه‌کننده معافیت‌های مالیاتی قرار ندارد بلکه خود در فرآیند ایجاد ظرفیت‌های فناورانه و تولیدی نیز ایفای نقش می‌کند. در مقابل، کشورهایی مانند انگلستان و استرالیا که در برخی حوزه‌ها بیشتر بر حمایت‌های غیرمستقیم تکیه دارند، از نظر سطح تحقیق و توسعه بخش خصوصی با کشورهای پیشرفته فاصله دارند. در ادبیات جدید سیاست صنعتی تأکید می‌شود که دولت تنها مسئول تقسیم منابع اقتصادی نیست بلکه در ساختن و گسترش آن نیز می‌تواند نقش ایفا کند.
مالکی به سیاست‌های صنعتی ایالات متحده اشاره کرد و گفت: نمونه‌ای از این رویکرد در سیاست‌های مربوط به صنعت تراشه است که دولت آمریکا به مدت چهار سال حدود ۶۰ میلیارد دلار حمایت و تضمین سرمایه‌گذاری مستقیم برای آن در نظر گرفته است.
این پژوهشگر اقتصادی در توضیح مبانی سیاست صنعتی مأموریت‌محور بیان کرد: در این رویکرد، طرح سؤالات مداوم درباره اینکه آیا دولت توانایی یادگیری و اجرای سیاست‌ها را دارد یا خیر، به تنهایی نمی‌تواند مسئله اصلی توسعه باشد. باید از تمامی ناکامی‌ها و بحران‌های ساختاری به عنوان صرفاً تقصیر بخش عمومی اجتناب گردد و در عین حال، خواستار نقد و بررسی بخش خصوصی و نظام مالی باشیم.
مالکی با استناد به درس‌های بحران مالی ۲۰۰۸ خاطرنشان کرد: این بحران نشان داده است ناکارآمدی ساختاری تنها در بخش عمومی وجود ندارد، بلکه تصمیمات کوتاه‌مدت و فرصت‌طلبانه در بخش مالی و خصوصی نیز می‌تواند عواقب منفی وسیعی داشته باشد. یکی از اصول اساسی رویکرد مأموریت‌محور، عبور از تصور کنشگر تنهایی است؛ بدین معنا که نه دولت به تنهایی و نه بخش خصوصی منفعت‌محور و نه جامعه مدنی به‌طور مستقل قادر به پاسخگویی به چالش‌های بزرگی چون اقتصادی و اجتماعی نیستند. پاسخ به این چالش‌ها مستلزم بازنگری در تعامل دولت و بازار و طراحی سازوکارهای همکاری میان بخش‌های عمومی، خصوصی و مدنی است.
مالکی اضافه کرد: بازارها موجودیت‌هایی کاملاً مستقل از دولت نیستند. بلکه بازارها نتایج قواعد نهادی، ترتیبات قانونی و نوع تعامل میان بازیگران مختلف هستند و دولت می‌تواند از طریق بازطراحی این قواعد، مسیر حرکت آنها را تغییر دهد.
وی همچنین بر لزوم تبدیل تهدیدها به فرصت‌های توسعه‌ای تأکید کرد و افزود: کسری‌های اقتصادی و بحران‌ها لزوماً تنها هزینه‌زا نیستند و مسئله مهم این است که منابع حاصل از سیاست‌های مالی و حتی کسری بودجه در چه بخش‌هایی به کاربرده شوند. کسری بودجه زمانی مسئله‌سازتر می‌شود که منابع حاصل از آن صرف فعالیت‌های نامولد شوند؛ در حالی که استفاده هدفمند از این منابع به ایجاد ظرفیت‌های تولیدی و فناورانه می‌تواند آثار متفاوتی ایجاد نماید.
ضرورت بازسازی فرهنگ اداری و پذیرش ریسک نوآوری
مالکی یکی دیگر از ویژگی‌های سیاست صنعتی مأموریت‌محور را بازسازی فرهنگ اداری دولت دانسته و توضیح داد: زمانی که نوآوری و فناوری به عنوان موتورهای رشد اقتصادی مدنظر قرار می‌گیرند، باید پذیرفته شود که توسعه آنها با عدم قطعیت، آزمون و خطا و احتمال شکست همراه است. در چنین شرایطی، فرهنگ اداری باید به سمتی حرکت کند که پذیرش ریسک‌های ساختاری، یادگیری از شکست و اصلاح مستمر سیاست‌ها ممکن گردد. آزمون و خطای متمرکز در سیاست‌گذاری می‌تواند باعث افزایش توانمندی اجرایی دولت شود و لذا برون‌سپاری تمام وظایف عمومی به بخش خصوصی نمی‌تواند جایگزین توانمندسازی در دولت شود.
این پژوهشگر اقتصادی بر اهمیت حلقه‌های بازخورد سیاستی و رفتارهای اشاره کرد و گفت: ترتیبات نهادی، قوانین حاکمیت شرکتی و ساختار پاداش مدیران باید به گونه‌ای طراحی شوند که از تصمیم‌گیری‌های کوتاه‌مدت جلوگیری کنند و انگیزه سرمایه‌گذاری بلندمدت را افزایش دهند. در سیاست صنعتی مأموریت‌محور، دولت باید شریک چالشگر بخش خصوصی باشد و صرف ارائه معافیت‌های مالیاتی یا کم کردن مقررات برای ایفای چنین نقشی کافی نخواهد بود.
مالکی ادامه داد که سطح ریسک‌پذیری باید با سهم برخورداری از منافع متناسب باشد و دولت در مراحل ابتدایی توسعه فناوری، باید بخشی از ریسک‌های بزرگ را بپذیرد تا زمینه ورود و مشارکت بخش خصوصی فراهم گردد. دولت نباید صبر کند تا شکست بازار خود را نشان دهد و تنها سپس برای اصلاح آن دست به کار شود؛ بلکه باید در شکل‌گیری چشم‌اندازهای نوآوری، تعیین مسیرهای جدید رشد و نوسازی بازارها نقش فعالی ایفا کند.
تفاوت سیاست صنعتی سنتی با سیاست صنعتی مأموریت‌محور
مالکی در توضیح معماری سیاست صنعتی مأموریت‌محور بیان داشت: در این الگو، سیاست‌گذار به جای انتخاب قهرمانان ملی یا برندگان مشخص در صنایع، باید چالش‌های کلان و مسائل اساسی جامعه را شناسایی کند. پس از شناسایی این چالش‌ها، باید مأموریت‌های روشن، هدف‌دار و با افق زمانی مشخص تعریف شده و سپس حوزه‌های مأموریتی و سبدی از پروژه‌های اجرایی به منظور دستیابی به آنها طراحی شود. این پروژه‌ها باید امکان آزمایش، اصلاح و مشارکت از پایین به بالا را فراهم کنند و فقط به مجموعه‌ای از فعالیت‌های جداگانه دستگاه‌های اجرایی محدود نشوند.
وی افزود که سیاست صنعتی مأموریت‌محور همچنان می‌تواند از ابزارهای متعارف سیاست صنعتی بهره‌برداری کند، اما تفاوت اصلی در هدایت و هم‌راستایی این ابزارها حول یک هدف مشترک است. در سیاست صنعتی سنتی، ممکن است موفقیت هر پروژه به صورت مستقل ارزیابی شود، در حالی که در سیاست مأموریت‌محور، معیار اصلی ارزیابی این است که هر پروژه چه سهمی در تحقق مأموریت کلان و هدف مشترک داشته است. در الگوهای سنتی معمولاً بر انتخاب بنگاه‌ها، صنایع یا گروه‌های خاص برای دریافت حمایت تأکید می‌شود، اما در الگوی مأموریت‌محور، اولویت با مجموعه‌هایی است که اهداف و عملکرد خود را با مأموریت عمومی هماهنگ می‌کنند. در چنین چارچوبی، مسئله تنها انتخاب گروه‌های برخوردار از حمایت نیست، بلکه باید تعیین گردد که کدام گروه‌ها به دلیل ناتوانی یا عدم اقدام به هم‌افزایی با اهداف عمومی نباید از حمایت‌های سیاستی بهره‌مند شوند.
جزیره‌ای عمل کردن دستگاه‌ها؛ مانع سیاست صنعتی مأموریت‌محور
مالکی به اهمیت ارتباط بین مأموریت‌ها و پروژه‌ها در سیاست صنعتی مأموریت‌محور اشاره کرد و گفت: در این رویکرد، علاوه بر ارتباطات عمودی در زنجیره تولید، سه نوع هم‌افزایی دیگر نیز اهمیت دارد؛ آثار سرریز یک مأموریت بر مأموریت‌های دیگر، هم‌افزایی میان مأموریت‌ها و هم‌افزایی میان پروژه‌های مختلف. در بسیاری از اسناد سیاست صنعتی ایران، از جمله آیین‌نامه تدوین‌شده در ارتباط با ماده ۴۷ برنامه هفتم توسعه، ممکن است به بخش‌ها و فعالیت‌های صنعتی به صورت عمودی توجه شده باشد، اما ارتباط بین پروژه‌ها، آثار سرریز آنها و ظرفیت هم‌افزایی بین مأموریت‌های مختلف به اندازه کافی دیده نشده است.
وی افزود: یکی از موانع اصلی این مشکل، پدیده‌ای است که در ادبیات سیاست‌گذاری مأموریت‌محور از آن با عنوان «سیلوهای دولتی» یاد می‌شود؛ وضعیتی که در آن دستگاه‌های اجرایی فاقد همکاری و پروژه‌های مشترک واقعی با یکدیگر هستند. در برنامه هفتم توسعه، حدود ۳۰۰ هدف برای دستگاه‌های مختلف تعیین شده است، اما در سیاست‌گذاری مأموریت‌محور به جای پراکندگی اهداف، تلاش می‌شود که تعداد کمتری مأموریت و پروژه مشخص با شاخص‌های کمی و ضرب‌الاجل‌های زمانی تعیین گردند. در این الگو، مأموریت‌ها و پروژه‌ها باید یکدیگر را تقویت کرده و آثار آنها بر کل نظام اقتصادی و اجتماعی مورد توجه قرار گیرد.
چگونه می‌توان کاهش وابستگی ارزی را به یک مأموریت صنعتی تبدیل کرد؟
مالکی برای توضیح عملی این الگو، وضعیت وابستگی ساختاری اقتصاد ایران به ارز و واردات را به عنوان مثال ارائه کرد و گفت: در سیاست‌گذاری مأموریت‌محور، به جای آنکه صرفاً ممنوعیت واردات یک کالا به عنوان هدف در نظر گرفته شود، باید مسئله‌ای کلان مانند کاهش وابستگی ساختاری اقتصاد ایران تعریف گردد. برای چنین چالشی می‌توان مأموریت تکمیل زنجیره ارزش داخلی کشور را با افق زمانی مشخص طراحی کرد و به طور خاص، کاهش نسبت واردات نهاده‌های راهبردی از حدود ۳۵ درصد به کمتر از ۱۵ درصد را به عنوان هدف قرار داد. برای تحقق این مأموریت، می‌توان حوزه‌هایی مانند انرژی‌های نو، بهینه‌سازی مصرف انرژی، پتروپالایش و صنایع تکمیلی، فلزات اساسی، ماشین‌سازی پیشرفته، زیست‌فناوری، کشاورزی و امنیت غذایی را در قالب مأموریت‌های مرتبط تعریف کرد.
مالکی ادامه داد: در این طراحی باید ارتباطات میان ظرفیت‌های هر حوزه و پروژه‌های حوزه‌های دیگر شکل گیرد؛ به عنوان مثال، ظرفیت تولیدی صنعت پتروپالایش می‌تواند با نیازهای فناوری و تجهیزات در حوزه سلامت و ماشین‌سازی پیشرفته ارتباط پیدا کند. خرید تضمینی دولت نیز می‌تواند به عنوان ابزاری برای ایجاد تقاضای مطمئن برای تجهیزات و محصولات داخلی عمل کرده و زمینه آزمایش و توسعه محصولات جدید را فراهم آورد. همچنین، در حوزه انرژی باید به جای تمرکز بر مصرف و سوزاندن منابع، به بازیافت، استفاده از هیدروژن و بکارگیری از ظرفیت‌های مازاد پالایشگاهی توجه گردد.
مالکی همچنین به امکان پیوند پروژه‌های بومی‌سازی کاتالیست‌های راهبردی با سایر پروژه‌های صنعتی اشاره کرده و گفت: قراردادهای پیش‌خرید مشروط، پوشش بیمه‌ای ریسک و تضمین تقاضا می‌توانند ابزارهایی برای کاهش مخاطرات توسعه فناوری باشند. هدف این است که مجموعه‌ای از پروژه‌های صنعتی در حوزه‌های مختلف به صورت مستقل و پراکنده اجرا نشوند، بلکه از طریق مأموریت مشترک و ارتباط‌های بین آنها، ظرفیت‌های یکدیگر را تقویت کنند.
مالکی به بررسی تجربه سیاست‌گذاری صنعتی در برزیل پرداخته و بیان داشت: این کشور از سال ۲۰۰۴ به بعد برنامه‌های صنعتی متنوعی را به انجام رسانده است. وی به برنامه سیاست صنعتی، فناوری و تجارت خارجی بین سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۷، برنامه توسعه تولید بین سال‌های ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۰ و برنامه صنعتی در سال‌های ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۴ به عنوان نمونه‌های سیاست‌های پیشین برزیل اشاره کرد. این برنامه‌ها عمدتاً بر سیاست‌های کلاسیک جایگزینی واردات، حمایت از صنایع خاص و مداخلات مالی وسیع متمرکز شده بودند، اما به دلیل ضعف در مشروط‌سازی حمایت‌ها و فقدان رویکرد مأموریت‌محور، در بسیاری از موارد نتوانستند به اهداف مورد نظر دست یابند.
مالکی ادامه داد: در برخی از اسناد گذشته برزیل، گروه‌هایی مانند صنعت نرم‌افزار، نیمه‌هادی‌ها، داروسازی و کالاهای سرمایه‌ای برای دریافت حمایت‌های انتخاب شده بودند، اما مشکل اصلی همچنان انتخاب صنایع بود، نه سازماندهی آنها برای حل چالش‌های بزرگ ملی. در دوره جدید ریاست‌جمهوری لولا و با همکاری نهادهای صنعتی برزیل و گروه‌های پژوهشی مرتبط با ماریانا مازوکاتو، رویکرد جدیدی در سیاست‌گذاری صنعتی این کشور شکل گرفت که تحت عنوان «صنعت نوین برزیل» پیگیری می‌شود. در این برنامه، به جای تمرکز صرف بر چند گروه صنعتی، شش مسئله و مأموریت کلیدی در کانون سیاست صنعتی قرار گرفت.
وی این مأموریت‌ها را توسعه زنجیره‌های کشاورزی-صنعتی پایدار و دیجیتال، تقویت مجتمع اقتصادی-صنعتی سلامت، توسعه زیرساخت پایدار و مسکن و خدمات شهری و تحرک‌پذیری، تحول دیجیتال صنعت برزیل، کربن‌زدایی و گذار انرژی و توسعه فناوری‌های دفاعی و حاکمیت عنوان کرد. برای هر یک از این مأموریت‌ها، اهداف و افق زمانی مشخص و پروژه‌هایی در نظر گرفته شده است. در حوزه زنجیره‌های کشاورزی-صنعتی، ارتقای مکانیزاسیون، افزایش پایداری کشاورزی خانوادگی و افزایش نفوذ ماشین‌آلات با هدف کاهش تخریب محیط زیست و توسعه زنجیره‌های پایدار حائز اهمیت است. در حوزه سلامت نیز افزایش سهم تولید داخلی در تأمین دارو، واکسن و تجهیزات پزشکی مورد نیاز نظام ملی سلامت برزیل از اهداف عمده به شمار می‌رود.
این پژوهشگر اقتصادی به نتایج ابتدایی اجرای سیاست جدید برزیل اشاره کرده و گفت: نتایج اولیه این تجربه بعد از حدود دو سال، از پیشرفت‌های نسبی در مقایسه با دوره‌های پیشین حکایت دارد و تأکید می‌کند که تغییر جهت سیاست صنعتی به سمت مأموریت‌های مشخص می‌تواند نتایج متفاوتی به همراه داشته باشد.
پنج رکن سیاست صنعتی مفید و مبتنی بر خیر عمومی
مالکی در ادامه، با اشاره به تجربیات کشورهای مختلف در اجرای سیاست‌های صنعتی مأموریت‌محور بیان داشت: می‌توان درس‌آموخته‌های این سیاست‌ها را به پنج رکن اصلی سیاست صنعتی مفید و مبنی بر خیر عمومی طبقه‌بندی کرد. بررسی برخی تجربیات اقتصاد ایران نیز نشان می‌دهد که در حوزه‌هایی که به‌صورت آگاهانه یا حتی بدون صورت‌بندی نظری مشخص، از بخشی از این مؤلفه‌ها بهره‌برداری شده، به دستاوردهای قابل توجهی رسیدند. این پنج رکن شامل هدفمندی و جهت‌دهی مأموریت‌محور، هم‌آفرینی و مشارکت دموکراتیک پیشینی، یادگیری جمعی و گسترش دسترسی به دانش، ایجاد دسترسی همگانی به توزیع عادلانه ریسک‌ها و پاداش‌ها و در نهایت شفافیت و پاسخگویی در تمامی فرایندهای سیاست‌گذاری است.
مالکی در مورد اولین رکن سیاست صنعتی مفید اظهار داشت: هدفمندی و جهت‌دهی مأموریت‌محور بدان معناست که سیاست‌گذار نباید توسعه صنعتی را به عواقب تصادفی بازارهای اقتصادی واگذار کند. در این الگوریتم، سیاست‌های کلان اقتصادی، بودجه‌ریزی عمومی، تدارکات دولتی و نظام مالیاتی باید به‌طور هدفمند و هماهنگ برای حل چالش‌های خاص جامعه به کار گرفته شوند. یکی از تجارب موفق ایران در این رابطه، پروژه بومی‌سازی کاتالیست‌های راهبردی در صنایع پتروشیمی است. در این پروژه، مأموریت مشخصی برای تولید داخلی گروه‌های اصلی کاتالیست‌های از نیاز صنعت پتروشیمی در یک بازه زمانی پنج‌ساله تعریف گردید تا ریسک ناشی از تحریم‌ها و وابستگی خارجی در این زمینه کاهش یابد. یکی از عوامل کلیدی این سیاست، وجود افق زمانی و هدف مشخص برای مأموریت است؛ زیرا مأموریت صنعتی نباید صرفاً به مجموعه‌ای از اهداف کلی و غیرقابل اندازه‌گیری محدود شود.
وی بر ضرورت ایجاد رقابت نوآورانه به جای تصدی‌گری مستقیم دولت و حمایت گلخانه‌ای از بنگاه‌ها تأکید کرد و گفت: در تجربه بومی‌سازی کاتالیست‌ها، دولت به جای اقدام برای تأسیس کارخانه تولید کاتالیست، تقاضای تضمینی را پیش روی شرکت‌های فناور قرار داد. شرکت‌هایی مانند شرکت‌های فناور مرتبط با خوارزمی و پژوهش و فناوری پتروشیمی، در فضایی رقابتی و با رعایت استانداردهای سختگیرانه بین‌المللی وارد فرآیند توسعه محصول شدند. این شرکت‌ها از کیف محصولات باید توان رقابت با محصولات شرکت‌های بزرگ خارجی را به دست آورند. در این استراتژی، دولت با ایجاد تقاضا و تعیین استانداردها، مسیر رقابت نوآورانه را ایجاد کرده و بازار را به سمت یک هدف مشخص هدایت کرد.
مالکی به اهمیت نقل‌قول ویژه بر روی بازار در جهت پایدار و تاب‌آوری اشاره کرده و گفت: بازارهای که بر مبنای سودآوری پایه‌گذاری شده‌اند، به‌طور خودکار نمی‌توانند به توسعه، عدالت و تأمین منافع عمومی منجر شوند و سیاست‌گذار باید جهت‌دهی حرکت آنها را از روی آگاهی تنظیم کند. اگر بازار کاتالیست‌های پتروشیمی صرفاً به منافع کوتاه‌مدت واگذار می‌شد، انگیزه مدیران برای ادامه واردات و استفاده از درآمدهای ارزی و فعالیت‌های واسطه‌گری می‌توانست مانع شکل‌گیری ظرفیت تولید داخل گردد. از حدود ۴۰ نوع کاتالیست استفاده شده در صنعت پتروشیمی، تیتری از ۳۵ نوع بومی‌سازی شده و در نتیجه بیش از ۸۸ درصد از هدفگذاری‌ها انجام شده است. این تجربه نشان می‌دهد که هم‌راستاسازی ابزارهای سیاستی، ایجاد افق روشن برای تولید، تقویت رقابت نوآورانه و جهت‌دهی آگاهانه بازار، می‌توانند در تحقق اهداف راهبردی صنعتی نقش قابل توجهی ایفا کنند.
مالکی دومین رکن سیاست صنعتی مفید را هم‌آفرینی و مشارکت دموکراتیک پیشینی به جای نظارت‌های پسینی و فرمایشی نامیده و توضیح داد: در سیاست صنعتی مأموریت‌محور، اگرچه اهداف کلان می‌توانند توسط حاکمیت تعیین شوند، طراحی و تکمیل سیاست‌ها باید به‌صورت واقعی با مشارکت بازیگران مختلف و از پایین به بالا انجام پذیرد. در این الگو، بنگاه‌ها، انجمن‌های صنعتی، تشکل‌های تخصصی، نهادهای علمی و مجموعه‌های اجرایی در فرآیند طراحی و اصلاح سیاست‌ها مشارکت کرده و سپس نتایج این همکاری در سطوح بالاتر تصمیم‌گیری مورد استفاده قرار می‌گیرد.
مالکی در این زمینه به تجربه تدوین سند سیاست صنعتی انگلستان در سال ۲۰۲۵ اشاره کرده و بیان داشت: برنامه‌ریزی برای این سند از اکتبر ۲۰۲۴ با مشارکت گروه‌های صنعتی، نوآوری و مهارتی آغاز شد و پس از تنظیم نسخه اولیه، برای شنیدن دیدگاه‌های گروه‌های علمی و صنفی به آنها ارائه گردید. در فرآیندی که مخصوص این سند تشریح شده، نسخه اولیه برای شش ماه مورد بررسی قرار گرفت و پس از ارزیابی‌ها و اصلاح‌های متعددی که طی مراحل قانونی و پارلمانی صورت گرفته، نسخه نهایی سیاست صنعتی ابلاغ شد. در این فرایند، موضوعات مرتبط با تخصیص‌های مالی، ابزارهای اجرایی، بخش‌های هدف و ارتباط میان هشت حوزه اصلی مرتبط با سیاست صنعتی، با مشارکت گروه‌های مختلف بررسی و تکمیل گردید.
وی تأکید کرد: تفاوت چنین الگوهایی با رویکردهای متعارف تکنوکراتیک در این است که سیاست‌ها تنها در درهای بسته و بر پایه محاسبات گروه محدود از کارشناسان طراحی نمی‌شوند. در الگوهای سنتی، تمرکزگرایی بوروکراتیک ممکن است به موانع پیشرفت تبدیل شود؛ در حالی که هم‌آفرینی نظام‌مند می‌تواند دانش و تجربه‌های واقعی در اقتصاد را به پروسه تصمیم‌گیری وارد کند.
نادیده گرفتن زنجیره توزیع در سیاست ارز ترجیحی
این پژوهشگر اقتصادی به ناکامی‌های سیاستی در ایران اشاره کرد و گفت: مثالی از فقدان مشارکت کافی ذی‌نفعان را می‌توان در بسته‌های تخصیص ارز ترجیحی ملاحظه کرد. در این سیاست‌ها، برای واردات برخی نهاده‌ها ارز با نرخ ترجیحی تخصیص یافت، اما در مواردی علی‌رغم تخصیص ارز، قیمت‌های نهایی محصولات افزایش یافت. یکی از دلایل بروز این وضعیت، عدم توجه به ارتباط میان واردات نهاده‌ها و شبکه توزیع بادقت در طراحی بسته‌های سیاستی است و تشکل‌های توزیعی به طور مؤثر از فرآیند طراحی سیاست کنار گذاشته می‌شوند. زمانی که بخش عمده‌ای از سازوکار تخصیص و تأمین به عهده واردکننده قرار دارد و اتصالات آن با سایر حلقه‌های زنجیره تأمین و توزیع به درستی طراحی نشده باشد، تحقق اهداف حمایتی با چالش روبه‌رو خواهد شد.
مالکی همچنین بر ضرورت خروج مشارکت ذی‌نفعان از حالت تشریفاتی تأکید کرد و بیان داشت: هم‌آفرینی باید به جزئی ضروری از فرآیند اجرایی سیاست‌ها تبدیل شود، نه اینکه دیدگاه‌های مختلف تنها پس از بروز مشکلات مورد بررسی و توجه قرار گیرند.
این کارشناس اهمیت نهادینه کردن دانش میدانی برای افزایش مشروعیت سیاست‌ها و مقابله با بحران اعتماد را یادآور شد و بیان داشت: یکی از نمونه‌های قابل تحقیق در این راستا، سیاست‌های مربوط به اصلاح الگوی کشت در حوزه کشاورزی است. در برخی از این سیاست‌ها، حمایت‌های دولتی و خرید تضمینی به انتخاب محصولات با مصرف آب کمتر مشروط می‌شوند، در حالی که شرایط واقعی معیشتی کشاورزان و محدودیت‌های نقدینگی آنها ممکن است با اهداف سیاست‌گذارناهماهنگ باشد. کشاورز به دلیل نیاز به تأمین درآمد و هزینه‌های زندگی ممکن است همچنان به کشت محصولات آب‌بر گرایش داشته باشد.
مالکی افزود: حتی در مواقعی که در راستای کمک‌های دولتی مصرف آب در واحد سطح کاهش یابد نیز ممکن است کشاورز سطح زیر کشت را افزایش دهد و بنابراین کاهش مصرف آب در واحد سطح لزوماً به کاهش مصرف کل آب منجر نخواهد شد. این تجربه بیانگر این نکته است که عدم ورود دانش میدانی، نیازهای معیشتی و دیدگاه‌های جوامع محلی به طراحی سیاست‌ها می‌تواند دستیابی به اهداف فنی را نیز تحت تأثیر قرار دهد.
وی سومین رکن سیاست صنعتی مبتنی بر خیر عمومی را یادگیری جمعی و گسترش دسترسی به دانش و ظرفیت‌های فناورانه معرفی کرد و گفت: در این رویکرد، بایستی الگویی گسست از شرایطی ایجاد شود که در آن، ریسک سرمایه‌گذاری عمومی وجود داشته باشد، اما منافع و سود حاصل از آن در اختیار گروهی خاص قرار گیرد. سرمایه‌گذاری عمومی در فناوری و زیرساخت‌های دانشی باید برای توسعه ظرفیت‌های مشترک و افزایش دسترسی به گروه‌های بیشتری از فعالان اقتصادی و پژوهشی منجر شود. یکی از تجارب موفق در این زمینه، راه‌اندازی شبکه آزمایشگاهی فناوری‌های راهبردی ایران است. در گذشته، بخشی از تجهیزات آزمایشگاهی با استفاده از منابع ارزی و حمایت‌های دولتی وارد کشور می‌شد، اما استفاده از این تجهیزات به گروه محدودی محدود بود. با طراحی سازوکارهایی برای دسترسی مشترک، امکان استفاده گروه‌های بیشتری از پژوهشگران و فعالان فناور از این تجهیزات فراهم گردید و بهره‌وری ظرفیت‌های موجود افزایش یافت.
این پژوهشگر همچنین بر لزوم ایجاد سکوهای داده و زیرساخت‌های ملی باز تأکید کرد و گفت: یکی از الزامات سیاست صنعتی نوین، شکستن انحصارهای داده‌ای و جزیره‌های اطلاعاتی در دستگاه‌های دولتی و بنگاه‌های بزرگ است. دستگاه‌های اجرایی و نهادهای صنعتی باید در چهارجوئی قواعد خاصی به سمت شفافیت عملکرد و اشتراک‌گذاری داده‌های موردنیاز حرکت کنند.
مالکی به تجربه ایجاد پنجره واحد و الزامی بودن تبادل داده‌های پایه اشاره کرد و گفت: توسعه این ساختارها افزایش قابل‌توجهی در تراکنش‌های اطلاعاتی به همراه داشت و طبق آماری که به آن اشاره شد، تعداد تراکنش‌ها در سال ۱۴۰۳ به حدود چهار میلیارد مورد رسیده است. این تجربه نشان می‌دهد که ایجاد زیرساخت‌های اطلاعاتی مشترک و شکستن انحصار داده می‌تواند ظرفیت همکاری و ارائه خدمات را در سطح ملی افزایش دهد.
بازطراحی نظام مالکیت فکری برای حمایت از منافع عمومی
مالکی در ادامه با تأکید بر اهمیت بازنگری در نظام مالکیت فکری گفت: مالکیت فکری نباید به ابزاری برای استخراج رانت و ایجاد انحصار تبدیل شود بلکه باید در خدمت توسعه ظرفیت‌های ملی و فراهم‌آوری دسترسی فناوری‌های ضروری برای جامعه قرار گیرد. در زمان‌های بحرانی و اضطراری، سازوکارهایی مانند صدور مجوزهای استفاده و بهره‌برداری شرکتی از فناوری می‌توانند به افزایش ظرفیت تولید و کاهش آسیب‌پذیری کمک نمایند.
مالکی به تجربه نظارت بر تولید داروهای زیستی مشابه و واکسن اشاره کرد و افزود: برخی از مقررات‌گذاری‌ها در این زمینه با این هدف اعمال شده‌اند که مانع تمرکز انحصاری تقریباً بر داروهای پیشرفته بر کل تولید شود و به افزایش ظرفیت داخلی کمک کنند. در حوزه داروهای پیشرفته، از جمله داروهای مورد استفاده در درمان سرطان، تمرکز تولید در یک نهاد می‌تواند در زمان‌های بحرانی، بیماری‌های همه‌گیر یا کمبود دارو، منجر به افزایش وزن قیمت‌ها و اختلال در دسترسی بیماران گردد. توسعه ظرفیت‌های تولید داخلی و تنظیم‌گری مؤثر می‌تواند از به وجود آمدن چنین مشکلاتی جلوگیری نماید.
این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به وضعیت تولید دارو در کشور تأکید کرد: در حال حاضر، حدود ۹۸ درصد نیازی داخلی از نظر سهم تولید داخلی در این حوزه تأمین می‌شود؛ هرچند سهم بقیه از منظر ارزش ارزی ممکن است بسیار فراتر از سهم مقداری آن باشد. این دستاوردها نمایانگر ظرفیت کلان تولید داخلی دارو است، اما نباید از تضاد میان سهم مقداری و ارزش ارزی داروهای خارجی غفلت کرد.
مالکی چهارمین رکن سیاست صنعتی مفید را توزیع همگانی و توزیع پیشینی ریسک‌ها و پاداش‌ها از طریق سازوکارهایی ماننند سهام عمومی و مالکیت جمعی عنوان کرد. هنگامی که دولت از طریق منابع عمومی از یک فعالیت اقتصادی حمایت می‌کند، باید سازوکار مشخصی برای بهره‌مندی جامعه از نتایج آن حمایت نیز وجود داشته باشد. یکی از ابزارهای تحقق این هدف، مشروط‌سازی حمایت‌های دولتی به افزایش دسترسی عمومی و استطاعت‌پذیری به کالاها و خدمات ضروری است. اگر یک بنگاه صنعتی ارز ترجیحی، زمین رایگان، معافیت گمرکی یا مواد اولیه با قیمت پایین‌تر دریافت کند؛ می‌توان حمایت از آن را متباقی با تعهداتی مبنی بر عرضه محصول نهایی در قالب سبد مشخصی از کالاهای راهبردی و با حاشیه سود توافق‌شده پیوند داد. این نوع سازوکارها می‌تواند جایگزینی باشد برای اتکای صرف به قیمت‌گذاری نامنظم و غیرهدفمند و ارتباط واضح‌تری میان حمایت عمومی و منفعت مصرف‌کننده ایجاد کند.
مالکی به نمونه‌هایی از حوزه تأمین داروهای خاص و بیماری‌های صعب العلاج اشاره کرد و افزود: در این زمینه نمونه‌هایی از استفاده از حمایت‌های مشروط برای دسترسی بیشتر بیماران به محصولات مورد نیاز وجود دارد.
دولت باید در منافع فناوری‌هایی که ریسک توسعه آنها را پذیرفته شریک باشد
این پژوهشگر اقتصادی یکی دیگر از ابزارهای توزیع عادلانه ریسک و پاداش را تملک سهم عمومی در ازای پذیرش ریسک‌های فناوری دانست. زمانی که دولت منابع قابل توجهی را برای پیشرفت یک فناوری اختصاص می‌دهد و ریسک مرحله ابتدایی آن را می‌پذیرد، نباید منافع ناشی از موفقیت تجاری آن فناوری به‌صورت اختصاصی در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد. در این زمینه، می‌توان ماهیت برخی حمایت‌ها و مساعدت‌های بدون بازگشت مؤثر را متغیر ساخت و به‌جای آن، از الگوهای مشارکت در مالکیت و منافع بهره برد.
مالکی به تجربیات صندوق نوآوری و شکوفایی در زمینه ابزارهای نوین سرمایه‌گذاری نیز اشاره و بیان کرد: این تجارب نمونه‌هایی از تلاش برای امتحان روش‌های مختلف جهت تأمین مالی نوآوری هستند که در مواردی نتایج مثبتی را به همراه داشته‌اند.
مالکی همچنین بر لزوم تعریف حق امتیاز عمومی و سازوکار تأمین مالی دوباره تأکید کرد و خاطرنشان کرد: در قراردادهای راه‌اندازی و واگذاری فناوری‌هایی که با حمایت مالی دانشگاه‌ها و موسسات پژوهشی یا نهادهای دولتی توسعه یافته‌اند، می‌توان سهم مشخصی از درآمد تجاری آینده را به منابع عمومی بازگرداند. به طور مثال، در صورتی که یک فناوری صنعتی با بودجه عمومی توسعه یابد و در ادامه برای بهره‌برداری تجاری به بخش خصوصی واگذار شود، درصد معینی از درآمد فروش آن در سال‌های بعد می‌تواند به صندوقی برای تأمین مالی پروژه‌های نوآورانه جدید تعلق یابد. چنین مکانیسمی موجب می‌شود که منابع عمومی به‌صورت یک‌بار هزینه نشود و موفقیت پروژه‌های قبلی به تأمین مالی پروژه‌های آینده کمک کند.
صندوق‌های ثروت مشترک و بازگشت منافع منابع عمومی به جامعه
این کارشناس به اهمیت صندوق‌های ثروت مشترک و سازوکارهای سهام شهروندی اشاره کرد و افزود: منابع طبیعی و ظرفیت‌هایی که با اتکا به سرمایه‌های عمومی ایجاد شده‌اند، باید به گونه‌ای مدیریت شوند که منافع آنها در سطح جامعه توزیع گردد.
مالکی به احکام برنامه هفتم توسعه، از جمله ماده ۴۸ اشاره کرد و گفت: در این برنامه تلاش شده سازوکارهایی برای کاهش رانت ناشی از بهره‌برداری از منابع عمومی و افزایش سهم منابع توسعه‌ای تعریف شود.
مالکی همچنین به احکام مربوط به سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای صادرات نفت، گاز و میعانات اشاره کرده و اظهار داشت: در این چارچوب نسبت‌هایی در محدوده ۴۰ تا ۴۵ درصد به عنوان سهم منابع توسعه‌ای تعیین شده است. اشاره به این سازوکارها به معنای موفقیت قطعی آنها نیست، بلکه می‌توان آنها را به عنوان نمونه‌هایی از آزمودن سیاستی برای تنظیم مجدد رابطه میان منابع عمومی، فعالیت‌های اقتصادی و توزیع منافع ارزیابی نمود.
مالکی آخرین رکن سیاست صنعتی مبتنی بر خیر عمومی را شفافیت گسترده، پاسخگویی دموکراتیک و معین شدن تعهدات متقابل در تمامی فرآیندهای سیاست‌گذاری معرفی کرد. حمایت‌های دولتی باید با الزامات خاصی در حوزه حاکمیت شرکتی، توزیع سود، عملکرد زیست‌محیطی و شرایط بازار کار همراه باشند. یکی از محورهای اصلی در این زمینه، مشروط‌سازی حاکمیت شرکتی و جلوگیری از خروج منابع بنگاه‌ها از چرخه سرمایه‌گذاری مولد است.
مالکی همچنین بر لزوم سازماندهی حمایت‌های صنعتی در حوزه بازار کار تأکید نمود و افزود: سیاست صنعتی نباید صرفاً رقابت‌پذیری را بر اساس کاهش هزینه نیروی کار و سرکوب دستمزدها تعریف کند. توسعه مهارت‌آموزی، ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار و توجه به معیشت نیروی کار باید از جمله تعهدات بنگاه‌های بهره‌مند از حمایت‌های عمومی باشد.
مالکی به تجربیات حمایتی و اشتغال‌زایی، از جمله ظرفیت‌های مرتبط با تبصره ۱۸ اشاره کرد و گفت: این تجارب به عنوان تلاش‌هایی برای آزمایش الگوهای گوناگون حمایت از اشتغال و تولید قابل بررسی می‌باشند.
چرا تجربه‌های موفق صنعتی ایران با سیاست‌های متعارف متفاوت بوده‌اند؟
وی در جمع‌بندی مبحث خود تصریح کرد: اگرچه پارادایم غالب در سیاست‌گذاری اقتصادی کشور هنوز تا حد زیادی متأثر از رویکردهای متعارف است و این مسأله را می‌توان در برخی سیاست‌های سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی مشاهده کرد، اما در حوزه‌هایی که به موفقیت‌های صنعتی و فناورانه دست یافته‌اند، الگوی تصمیم‌گیری متفاوتی را شاهد هستیم. تحلیل تجربیات موفق نشان می‌دهد که در این موارد، دولت به صرف اصلاح شکست‌های بازار یا تفویض تصمیمات به بنگاه‌ها اکتفا نکرده و بلکه با تعیین اهداف راهبردی، ایجاد تقاضا، سازماندهی ظرفیت‌ها و تعریف تعهدات مشخصی نقش فعال‌تری در توسعه صنعتی ایفا کرده است.
این پژوهشگر اقتصادی مجدداً به تجربه بومی‌سازی کاتالیست‌های راهبردی اشاره کرد و توضیح داد: اگر بسته سیاستی این پروژه را در کنار برخی اسناد کلان صنعتی کشور، نظیر طرح‌های جامع و آئین‌نامه‌های تدوین‌شده در فواصل مختلف مقایسه کنیم، تفاوت‌های قابل‌توجهی در میزان پختگی طراحی سیاست و نحوه ارتباط اجزای آن ملاحظه می‌گردد. در تجربیات موفق، ارتباط مؤثری میان ظرفیت‌های حاکمیتی، بنگاه‌های پیشرو و زیست‌بوم دانش‌بنیان شکل گرفته است. در این تجربیات، حمایت‌ها معمولاً دارای محدودیت زمانی بوده و ادامه آنها به تحقق اهداف مشخص و بالارفتن از نقاط عطف اجرایی وابسته بوده است.
مالکی تأکید کرد: در این الگو، حمایت از شرکت‌هایی که نتوانند اهداف تعیین‌شده را عملی کنند متوقف می‌شود و شرکت‌هایی که عملکرد موفقی دارند، امکان ادامه بهره‌مندی از حمایت را پیدا می‌کنند. این ویژگی، تفاوت بارزی با حمایت‌های غیرمشروط و دائمی که بدون ارزیابی نتایج و چشم‌پوشی از دستاوردهای واقعی بنگاه‌ها ادامه می‌یابند، دارد.
وی به این نکته تأکید کرد که دستیابی به موفقیت‌های اقتصادی و صنعتی ایران در سال‌های اخیر نمی‌تواند صرفاً نتیجه عملکرد خودکار بازار تلقی شود. بلکه بخش عمده‌ای از این موفقیت‌های صنعتی و فناورانه در نتیجه طراحی هدفمند معماری سیاستی و سازماندهی ظرفیت‌های تولیدی و فناورانه تحت اهداف راهبردی بوده است. در این تجربیات، نگرش متفاوتی به کارکرد دولت وجود داشته و دولت به جای ایفای نقش منفعل و صرفاً اصلاح‌گر، به سمت حکمرانی فعال، جهت‌دهنده و بازارساز حرکت کرده است. هرجا اقدامات صنعتی از منطق متعارف فاصله گرفته و به صورت مؤثری با همکاری نهادی، ایجاد بازار، مشروط‌سازی کمک و پذیرش ریسک توسعه فناوری عمل کرده، نتایج مثبتی به دست آمده است.
وی با اشاره به محدودیت‌های ساختاری و اجرایی دولت تأکید کرد: حرکت به سوی سیاست صنعتی مأموریت‌محور به معنای نادیده‌گرفتن ضعف‌های دولت نیست بلکه مستلزم شناسایی دقیق این کمبودها و طراحی راهکارهای متناسب با آن‌هاست. در برخی موارد، دولت قادر به اجرای یک سیاست نیست، در برخی دیگر آگاهی کافی از مسائل ندارد و در موارد دیگر با وجود آگاهی، موانع ناشی از منافع گروه‌های ذی‌نفع یا ضعف ظرفیت نهادی مانع از اجرای موفق سیاست می‌شود. برای اصلاح این وضعیت، باید میان ناتوانی اجرایی، ناآگاهی، محدودیت‌های ساختاری و موانع ناشی از قدرت و منافع تفکیک قائل شد. چرا که هر یک این مشکلات نیازمند پاسخ‌های سیاستی متفاوتی هستند. تجربه کشور نشان می‌دهد هرجا که این محدودیت‌ها به رسمیت شناخته شده و سازوکارهای خاصی برای آنها در نظر گرفته شده، امکان دستیابی به نتایج موفقیت‌آمیز افزایش یافته است.
اقتصاد ایران از تحولات اصلی سیاست‌گذاری جهان فاصله گرفته است
مالکی به این نکته اشاره کرد که اقتصاد ایران در سال‌های اخیر قادر به همراهی مؤثر با تحولات اصلی پارادایم‌های سیاست‌گذاری اقتصادی در سطح جهانی نبوده است. در دوره‌های مختلف، بخشی از رویکردهای جهانی به سیاست‌گذاری این کشور وارد شده، اما این رویکردها هرگز در قالب یک چارچوب منسجم مورد استفاده قرار نگرفته‌اند و به همین دلیل، نظام تصمیم‌گیری اقتصادی با رسوباتی از پارادایم‌های مختلف مواجه شده است. در چنین وضعیتی، سیاست‌های اقتصادی معمولاً بدون توجه به تغییرات نظری و تجربی در سطح جهانی و بدون لحاظ درس‌های آموخته داخلی تکرار می‌شوند. اصلاح این وضعیت نیازمند عبور از نگرش انفعالی به دولت و پذیرش این واقعیت است که دولت، با وجود تمامی محدودیت‌های خود، می‌تواند از طریق ظرفیت‌سازی، یادگیری، سازماندهی و هدایت نوآوری، نقش مؤثری در روند توسعه صنعتی ایفا نماید.
مالکی با ذکر مباحث مطرح‌شده در کتاب «اقتصاد خیر عمومی» اظهار داشت: توسعه صنعتی نه نتیجه انفعال در برابر پیامدهای تصادفی بازار است، بلکه به شجاعت حاکمیت در راستای جهت‌دهی نوآوری، هم‌آفرینی ارزش عمومی با پیشگامان تولید و بازتنظیم قرارداد اجتماعی درنتیجه توزیع و مشروط‌سازی متقابل ریسک و پاداش وابسته است. تجارب موفق و ناموفق کشور نشان می‌دهد که دستیابی به توسعه صنعتی پایدار بیش از هر چیز نیازمند تغییرات در شیوه حکمرانی، بازآرایی روابط دولت و بازار و ایجاد سازوکارهای مشارکتی و پاسخگو در سیاست‌گذاری می‌باشد.
انتهای پیام