بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن چگونه ایجاد شد؟

4 مساله پیچیده بازار مسکن در شهرها

ساعت24-«چرا دولت‌ها در چهار دهه گذشته در دستیابی به اهداف پیش‌بینی شده حوزه مسکن ناکام بودند؟» مرکز پژوهش‌های مجلس از چهار زاویه به این موضوع پرداخته است.

در این بررسی چهار مساله «کالایی‌سازی مسکن»، مساله «ودیعه مسکن»، مساله «مالک‌نشینی» و مساله «استحاله مالک‌گستری به مالکیت‌گستری» مورد توجه قرار گرفته است. مسائلی که برخی از آنها اثر مستقیم و برخی دیگر اثری غیرمستقیم در شکل‌گیری وضع کنونی داشتند. اما اصلی‌ترین عامل در شکل‌گیری بحران مسکن، «عقب‌نشینی دولت از تامین فراگیر و همه‌شمول و عدالت‌محور» مسکن بوده است. این عقب‌نشینی زمینه را برای «تبعیض ساختاری فضای مسکونی» فراهم کرده است و هر دو با هم زمینه را برای «فروش حقوق مالکانه مضاعف» از سوی مدیریت شهری کشور هموار کردند. در نهایت این سه رویکرد منجر شدند که «بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن» شکل بگیرد.

مساله اول؛ کالایی‌سازی مسکن
غلبه رویکرد تحلیل قیمتی در مورد تامین مسکن نشانگر آن است که رویکرد دولت‌ها نسبت به «دسترسی به مسکن مناسب برای همه خانوارهای ایرانی»، از نظر اصل 31 قانون اساسی که دسترسی به مسکن را به منزله «نیاز اجتماعی» با صراحت کامل به رسمیت شناخته، فاصله گرفته و در استحاله‌ای تاریخ‌مند به «تقاضای مسکونی» که تابع توان مالی خانوارهاست، تغییر کرده و در نهایت مسکن «کالا» شده است. در ضمن باید به رویکرد استطاعت‌پذیری نیز بر همین سیاق نگریست و به بازارمداری حاکم بر آن واقف بود؛ دسترسی به مسکن هم در اقدامات بخش دولتی و هم در بخش مسکن خصوصی، به درجات گوناگون، خصلت «کالایی» به خود گرفته است.
براساس گزارش مرکز آمار در زمستان سال 1400 متوسط قیمت خریدوفروش هر مترمربع زیربنای مسکونی معامله شده از طریق بنگاه‌های معاملات ملکی در سطح کشور نسبت به فصل مشابه در سال قبل، 24.8درصد افزایش قیمت داشته است. در همین بازه زمانی نیز متوسط مبلغ اجاره ماهیانه به علاوه 3 درصد ودیعه پرداختی برای اجاره یک مترمربع زیربنای مسکونی معامله شده از طریق بنگاه‌های معاملات ملکی در سطح کل کشور 9/60 درصد افزایش داشته است. نکته حایز اهمیت این است که اعداد و ارقام پیش گفته میانگین کشوری است و می‌توان انتظار داشت در برخی نقاط مانند کلانشهرها این ارقام بالاتر باشند. برای مثال، براساس گزارش بانک مرکزی در زمستان سال 1400، متوسط قیمت خرید و فروش هر مترمربع زیربنای مسکونی معامله شده از طریق بنگاه‌های معاملات ملکی در سطح پایتخت، در دی ماه نسبت به همین ماه در سال 1399، 3/20 درصد افزایش قیمت داشته و این رقم در دو ماه بعدی فصل زمستان نیز به ترتیب 4/0 و 6.2 درصد نسبت به ماه قبل همان سال افزایش داشته است؛ به عبارتی 26.9 درصد افزایش در کل این فصل.
در همین بازه زمانی نیز شاخص کرایه مسکن استیجاری در شهر تهران، صرفا در دی ماه نسبت به همین ماه در سال گذشته 7/50 درصد افزایش قیمت داشته است.
هر چند که این تصویر سالانه بخشی از بحران را برجسته می‌سازد، اما اگر تصویری از بازه‌ای پنج ساله از وضعیت مسکن در پایتخت کشور به دست داده شود، گویاتر خواهد بود. طبق آمار منتشر شده بانک مرکزی، متوسط قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در مناطق بیست و دوگانه تهران، طی 5 سال یعنی از آذرماه سال 13۹6 تا آذرماه سال1401، از 5 میلیون و 88 هزار تومان به 48 میلیون و 73 هزار تومان رسیده است، رشدی در حدود 950 درصد. این در حالی است که حداقل دستمزد در این بازه زمانی در حدود 600 درصد افزایش داشته است. به‌طوری که از یک میلیون و 125 هزار تومان در سال 1396 به 6 میلیون و 725 هزار در سال 1401 رسیده است.
بر این اساس می‌توان مشاهده کرد که تناسبی میان افزایش قیمت مسکن و به تبع آن، افزایش هزینه‌ای تامین مسکن استیجاری در بخش خصوصی ودیعه مسکن و اجاره‌بها برای مسکن اولی‌ها و برای مستاجران، به ویژه گروه‌های کم درآمد مستاجری وجود ندارد. در تصویری بلندمدت‌تر می‌توان روند رشد صعودی متوسط قیمت فروش یک مترمربع زیربنای مسکونی در شهر تهران را مشاهده کرد که از حدود 3 میلیون و 600 هزار تومان در زمستان سال 1392 به 36 میلیون و 700 هزار تومان در زمستان سال 1400 و در ادامه به 48 میلیون و 73 هزار تومان در آذرماه سال1401 رسیده است.
اگر تورم عمومی سال گذشته را نیز به این وضعیت مزید کنیم، بغرنجی وضعیت وضوح بیشتری پیدا می‌کند. طبق گزارش بانک مرکزی، تورم نقطه به نقطه بهمن ماه سال 1401 در مناطق شهری، 6/43 درصد بوده است. به عبارت دیگر، هزینه‌ای که یک خانوار برای تهیه سبد مشخصی از کالا و خدمات در بهمن ماه سال 1401 صرف کرده، نسبت به هزینه تهیه همین سبد در بهمن ماه سال 1400، حدود 6/43 درصد افزایش یافته است.
طبق گزارش فقر مسکن، در سال 1398، در حدود 45 درصد از خانوارهای مناطق شهری به مسکن استطاعت‌پذیر با این تعریف که هزینه آن بیش از 30 درصد کل هزینه‌های خانوار باشد دسترسی نداشته‌اند، رقمی که در تهران 79 درصد بوده است. البته باید در نظر داشت که این ارقام مربوط به بیش از سه سال قبل است. در این بازه زمانی در مهم‌ترین شهر کشور، یعنی پایتخت، متوسط قیمت هر مترمربع از حدود 15 میلیون تومان در فروردین ماه سال 1399 به حدود 48 میلیون تومان در آذرماه سال 1401 جهش داشته است.

مساله دوم؛ ودیعه مسکن
از نگاه کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، یکی از مهم‌ترین خاص بودگی‌های بخش مسکن استیجاری خصوصی کشور پدیده «ودیعه مسکن» است. ودیعه مسکن به صورت عمومی به عنوان ابزاری برای تضمین پرداخت اجاره‌بها و جبران خسارت وارد به واحد مسکونی از مستاجران استفاده می‌شود، اما در شرایط فعلی کشور ماهیت کاملا متفاوتی پیدا کرده مستاجران کشور نه تنها دشواری‌های پرداخت اجاره‌بها را تحمل می‌کنند، بلکه باید از پس «پس‌انداز معطوف به ودیعه مسکن» نیز برآیند تا بتوانند افزایش‌های آتی آن را پوشش دهند. این وضعیت نشان می‌دهد، سالانه از ارزش «ودیعه مسکن» به ضرر مستاجران کاسته می‌شود، بدون اینکه دولت هیچ نوعی از تهمیدات را برای جبران این ضرر و زیان در نظر گرفته باشد، برای مثال در برخی شهرها، ازجمله شیکاگو، موجر موظف است ودیعه مسکن با سقف دوبرابر اجاره یک ماه و سود مصوب آن را به مستاجر بازگرداند.

بی‌تفاوتی دولت به تبعات اجتماعی ودیعه مسکن
از دیدگاه پژوهشگران «ودیعه مسکن» به عقد «قرض‌الحسنه» تحول یافته و امکان هرگونه تصرفی در آن برای موجر به رسمیت شناخته شده است. به علاوه مالکان هم از محل افزایش اجاره‌بها سود می‌برند و هم از افزایش ودیعه مسکن و هم از افزایش قیمت املاک مسکونی‌شان و مستاجران از هر سه مورد بی‌نصیب هستند و این موضوع تبعات نسلی و بین نسلی خاص خود را دارد. نکته مهم دیگر این است که هر نوع سیاستی که حول محور به رسمیت‌شناسی ماهیت فعلی «ودیعه مسکن» به نفع موجران باشد، صرفا بر شدت نابرابری‌های اجتماعی می‌افزاید. برای مثال، اینکه دولت صرفا «وام ودیعه مسکن» اعطا می‌کند؛ البته با دربرگیری حداقلی به این معنا نیست که دولت به نفع مستاجران اقدامی انجام می‌دهد، بلکه به این معناست که دولت این پدیده را به‌طور کامل به رسمیت شناخته و نسبت به تبعات اجتماعی آن بی‌تفاوت است و به جای انتخاب نوعی «تنظیم‌گری در حمایت از مستاجران» به «اقدامات دوستدار موجران» روی آورده است. از جانب دیگر، دولت با اعطای وام ودیعه مسکن در قالب انتقال بدهی به مستاجران اقدام می‌کند و این امر نیز بر شدت نابرابری‌های اجتماعی و فقرآفرینی میان مستاجران می‌افزاید. در نهایت هرگونه مقایسه استطاعت‌پذیری مسکن در ایران با کشورهای دیگر کنترل اجتماعی را بر ودیعه مسکن با چندین و چند ملاحظه که اکثرا دوستدار برقرار ساخته‌اند، بی‌معنا به شمار می‌رود.
باتوجه به این نکات کارشناسان مرکز پژوهش‌ها معتقدند، فشار اقتصادی مستاجران در زمینه هزینه‌های تامین مسکن استیجاری در بازار مسکن استیجاری خصوصی در ایران ابعاد ناکاویده و بلندمدتی دارد که هم دشواری‌های زندگی مستاجران را کمتر از حد جلوه می‌دهد و هم ضرورت بازنگری‌های جامع در روابط حقوقی میان موجر و مستاجر را آشکار می‌سازد.

آثار یک سیاست
درست است که هر دو گروه مالکان و مستاجران تحت تاثیر موج‌های تورمی و افزایش هزینه‌های زندگی هستند، اما این وضعیت تاثیر نامتوازنی بر وضعیت زندگی مالک‌نشینان و موجران و مالکان چندمسکنی، از یک ‌سو و مستاجران، از سوی دیگر دارد و میان این دو گروه از چند جهت تفاوت وجود دارد که هر کدام بحرانی در بطن خود دارد. مالکان متناسب با سهم خود از مالکیت املاک مسکونی، در موج‌های تورمی گذشته و ادامه‌دار ثروتی به دست آورده و می‌آورند که مستاجران تماما از آنها بی‌بهره‌اند. در ضمن همین مالکان متناسب با سهم خود از مالکیت املاک مسکونی، درآمدی را به دست می‌آورند که به‌طور مستقیم از محل املاک مسکونی حاصل می‌شود.
در ضمن مالک‌نشینان از بزرگ‌ترین قلم مصرف در سبد هزینه خانوار، یعنی هزینه تامین مسکن در قالب ودیعه مسکن و اجاره‌بها معاف هستند، اما گروه دیگر بخش اعظمی از درآمد خود را صرف هزینه تامین مسکن می‌کنند و مجبور می‌شوند برای تامین اجاره‌بها و «پس‌انداز معطوف به ودیعه مسکن» هم به مصرف کمتر اقلام دیگر سبد هزینه خانوار روی آورند و هم چندشغلی و چندنان‌آوری را تجربه کنند و هم از کیفیت تامین دیگر نیازهای اجتماعی‌شان، نظیر آموزش بکاهند و هم از مصرف برخی خدمات اجتماعی صرف‌نظر کنند.
در نهایت مالک‌نشینان امکان سکونت بلندمدت در یک محله خاص و تغییر رو به مثبت آن را داشته و سرمایه‌های اجتماعی آنها به صورت انباشتی افزایش پیدا کرده و مکان سکونت آنها به منزله «خانه» درک می‌شود و از امکانات رفاهی محل به صورت حداکثری بهره می‌برند، اما مستاجران هم به دلیل فقدان ثبات سکونتی و هم به دلیل هزینه‌های فزاینده تامین مسکن مجبور به جابه‌جایی به خانه‌های کوچک‌تر، محلات نابرخوردارتر و خروج ناخواسته از شهر اصلی سکونت به شهرهای اقماری می‌شوند.

مساله سوم؛ مالک‌نشینی
اگر از دریچه وجوه ایجابی سیاستگذاری مسکن بنگریم، در دوره پس از انقلاب نظام حکمرانی کشور تمهیدات و اقدام‌های چندگانه‌ای را در دستور کار قرار داده تا هدف اصلی اعلام شده سیاستگذاری مسکن را که همانا اشاعه «مالک‌نشینی» یا «دسترسی همه خانوارها به مسکن ملکی» است، محقق سازد، اما این رویکرد پس از چهار دهه، نتایج رضایت‌بخشی به همراه نداشته و سهم مالک‌نشینی از کل موجودی مسکن رو به کاهش و سهم اجاره‌نشینی از کل موجودی مسکن رو به افزایش داشته است. طبق اطلاعات سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1395، سهم مالک‌نشینی در مناطق شهری 57/56 درصد در سال 1390 به 52/54 درصد در سال 1395 کاهش داشته و سهم اجاره‌نشینی در مناطق شهری از 18/33 درصد در سال 1390 به 70/36 درصد در سال 1395 افزایش یافته است. نرخ اجاره‌نشینی در پایتخت، طبق گفته معاون شهرسازی و معماری شهردار تهران، در سال 1401 در حدود 43 درصد که این رقم در برخی گزارش‌ها تا 50 درصد نیز ذکر شده است. این ناکامی سیاستی دلایل متنوعی دارد که برخی به ویژگی خاص نظام سیاستگذاری مسکن باز می‌گردد که آن را «گسیختگی سیاستی» می‌نامیم. برخی دیگر به تمهیداتی ارتباط دارد که دولت‌های مختلف برای تحقق افزایش نرخ دسترسی به مسکن ملکی به کار بسته‌اند و برخی دیگر به تدابیری مربوط است که دولت‌های مختلف به درجات گوناگون، اما همسو از به کار بستن آنها دوری جسته‌اند که همان وجه سلبی سیاستگذاری مسکن است.
نکته قابل تامل دیگر این است که برخی سیاستگذاران عمومی و مسکن با خوانشی خاص از ثبات سکونتی و فروکاستن کامل آن به «مالک‌نشینی»، بنیانی را برای توجیه مساعی مالک‌نشین گسترانه دولت در نظر می‌گیرند و برخی از آنها، در این سطح متوقف نمانده و با توسل به همین دیدگاه به انکار اصلی‌ترین سیاست‌های تامین مسکن شناخته شده کشورها، ازجمله مسکن استیجاری دولتی- اجتماعی، کنترل اجاره، کمک هزینه مکفی و بلاعوض مسکن اجتماعی، مستاجران و گروه‌های کم درآمد می‌پردازند.

مساله چهارم؛ استحاله مالک‌نشینی‌گستری به مالکیت‌گستری
از نگاه کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، مساله فقط این نیست که دولت‌ها در افزایش نرخ «مالک‌نشینی» ناکام مانده‌اند، بلکه مساله دیگر این است که سیاستگذاری در بخش مسکن منجر به افزایش ناموجه سهم مالکیت در میان برخی گروه‌های اجتماعی از کل موجودی مسکن و به تبع آن افزایش نابرابری‌های اجتماعی دولت‌آفرین شده است. اهمیت این موضوع در سیاستگذاری مسکن آن است که این امر ریشه اصلی بحران کنترل‌ناپذیری موجودی مسکن در کشور شده است. اگرچه طبق داده‌های موجود در بازه 1390 تا 1395 به موجودی مسکن کل کشور در مناطق شهری بیش از 2.5 میلیون واحد مسکونی افزوده شده، اما سهم مالک‌نشینی از کل موجودی مسکن شهری 2.02 درصد کاهش و سهم اجاره‌نشینی 3.52 درصد افزایش داشته است. درست که مقدار مطلق مالک‌نشینی در این دوره در حدود یک میلیون واحد مسکونی افزایش داشته، اما در حدود 1.46 میلیون واحد مسکونی نیز به مالکیت مالکان موجود اضافه شده که خود را در ظاهر سکونت استیجاری نشان می‌دهد. این وضعیت ناشی از عقب‌نشینی دولت از تامین فراگیر و همه‌شمول و عدالت‌محور مسکن است. بر همین اساس خروجی تمهیدات و اقدامات دولت به جای اینکه منجر به افزایش سهم مطلق و نسبی مالک‌نشینی از موجودی مسکن باشد، منجر به افزایش سهم مطلق و نسبی مالکیت یعنی افزایش تعداد افرادی که چند مسکن دارند، شده است.

اعتماد