پنج راهبرد برای مرتبط ساختن درآمدها و مخارج با یکدیگرکدامند؟

نظام‌های سیاسی و کسری بودجه

ساعت 24 - سال 1376 بود که سازمان برنامه و بودجه وقت یکی از ارزنده‌ترین کتاب‌های مربوط به بودجه‌بندی را که آرون ویلداوسکی آن را نوشته است به فارسی برگرداند. این کتاب ارزنده سرشار از نکته‌های بسیار بااهمیت درباره مناسبات سیاسی دولت با شهروندان درباره بودجه‌های سالانه است و به شکل درخشانی نشان می‌دهد بودجه سیاسی‌ترین برنامه‌ای است که هر دولتی با هر گرایشی در هر دوره‌ای تهیه می‌کند و با آن به منازعه سیاستمداران، ذینفعان ثروتمند و گروه‌های نفوذ و پارلمان می‌رود.

div id="tw-target-text-container">

آرون ویلداوسکی، نویسنده چیره‌دست این کتاب در تعریف بودجه می‌نویسد: «بودجه‌بندی منابع مالی را به مقصدهای انسانی تحویل می‌کند و در خدمت آن قرار می‌گیرد در پشت پول محدودیت‌های انسانی قرار دارد و مادامی که ملت‌ها برای تبدیل فلزات به طلا، سنگ کیمیان ندارند منابع محدود است... بودجه از نظر مساوات‌گرایان چیزی است و نزد خردگرایان چیز دیگر.... سازمان‌های دولتی را باید ائتلاف‌های سیاسی دید که زیر واحدهایشان بر سر اهداف متعارفی با هم چانه می‌زنند ." بخش یازده کتاب یادشده درباره «زمینه فرهنگی» بودجه‌بندی است که به شکل درخشانی نقاط تمایز و جدایی بودجه‌بندی در دیدگاه‌های سیاسی گوناگون و نظام‌های سیاسی متفاوت را ترسیم می‌کند و به علاقمندان می‌آموزد بودجه‌ها چگونه همان ذهنیت حاکمان یک کشور هستند. چرا بودجه‌ها کسری دارند و این کسری‌ها تمام نمی‌شود؟ ویلداوسکی در توضیح ارزنده خود این پرسش را پاسخ داده است که در ادامه می‌خوانید. با توجه به مشابهت‌های بودجه‌بندی در ایران با برخی از ارکان نظام سیاسی غیررقابتی این نوشته می‌تواند آموزنده و مفید باشد.

5راهبر تعادلی بودجه

از آنجا که درمان و بهبود بودجه نامتوازن، افزایش مالیات‌ها و کاهش مخارج است، و از آنجا که هر کس می‌داند مشکلات اساسی از کجا نشات می‌گیرد – مالیات بر درآمد، دفاع و رفاه اجتماعی – می‌توان گفت که مشکل این نیست که راه‌حل ناشناخته مانده است. از اینجا چنین استنباط می‌شود که مسائل دیگری در کنار بحث بودجه متوازن مطرح است.

5 راهبرد

به‌طور کلی پنج راهبرد برای مرتبط ساختن درآمدها و مخارج با یکدیگر وجود دارد.

راهبرد 1- دست روی دست گذاشتن و کاری نکردن

راهبرد 2 – کاهش دادن مخارج

راهبرد 3- افزایش درآمد

راهبرد 4- افزایش درآمد و افزایش مخارج

راهبرد 5- کاهش درآمد و افزایش مخارج

فرض ما این است که پنج بدیل حاصل از توانایی یا عدم توانایی دولت در مدیریت درآمد و خرج ارتباط با فرهنگ دارد. اگر بخواهیم همین مطلب را به عبارت سیاسی بیان کنیم، معنای ان این است که روابط بین درآمد و خرج بستگی مستقیمی با نوع رژیم دارد. اگر خواسته باشیم بحث را از ساده‌ترین مثال شروع کنیم، قدری مسلک‌ها، نه در درآمد تغییری می‌دهند و نه مخارج را تغییر می‌دهند، زندگی در ورای کنترل انها قرار دارد.برای درک بودجه‌بندی فردگرایان رقابتی در رژیم‌های بازار، باید بودجه‌بندی خصوصی و عمومی را با یکدیگر مقایسه کرد. در فضای بخش خصوصی هر فرد برای اقسام کالا و اعتبار برای خود و نزدیکانش با دیگران رقابت می‌کند. رقابت برای منابع باعث افزایش مخارج می‌شود. اگر سرمایه‌گذاری‌ها به ثمر برسد، افراد می‌توانند هزینه آن را بپردزاند، در غیر این صورت، رقبای آنها جای ایشان را می‌گیرند. با این حال در سطح دولتی برای وضع قانون درباره خرجی که از آن مستقیما سودی عاید صاحبکاران خارجی اقتصادی نشود، انگیزه اندکی وجود دارد. دولت فقیر نگاه داشته شده است و تنها اشخاص ثروتمند در بخش خصوصی برای نمایش از منابع کافی برخوردار هستند. اگرچه رژیم‌های بازار برای مقاصد و اهداف عمومی تا آنجا که امکان‌پذیر باشد کمتر خرج می‌کنند، با این حال با مالیات‌بندی هم مخالفت بیشتری دارند. ازاین رو، کسر بودجه در این رژیم‌ها در سطح پایین وجود دارد.جوامع مساوات‌طلب که ما آنها را فرقه‌ها می‌نامیم، می‌کوشند مصرف شخصی را در سطح پایینی نگاه دارند. به ثروت در آن واجد به چشم نشانی از نابرابری و وسوسه ایجاد زندگی رهبانی نگریسته می‌شود. مساوات‌طلبان با صرف‌نظر کردن از ثروت به‌طور ضمنی از فردگرایان انتقاد می‌کنند و با ثروت آنها، که به هر طریق نمی‌توانند با آن برابری کنند، به مقابله برمی‌خیزند. مساوات‌طلبان به این علت که اقتدار درونی ندارند، نمی‌توانند از اعضای خود تقاضای درآمدهای کلان نمایند. از آنجا که انباشت سرمایه یک منبع مولد نابرابری است، مطرود است.در این جامعه هر جا ثروتی وجود داشته باشد به زودی بازتوزیع می‌شود. این رژیم از مصرف فاحش خصوصی نظام‌های بازار یا نمایش عمومی که با اقتدار سلسله مراتب همساز است، اجتناب می‌ورزد. بودجه‌ها به علت ترکیب درآمدهای پایین و مخارج بالای بازتوزیعی در وضعیت عدم تعادل قراردارند.

یک نظام سلسله‌مراتبی می‌تواند درآمدهای خود را توسعه دهد. سرمایه‌گذاری‌های جمعی از طریق پس‌اندازی اجباری امکان تحقق تعهدات گذشته را در آینده فراهم می‌سازد. مالیات‌ها، مانند سایر قواعد از بالا تحمیل می‌شوند و در عین حال با کمال نزاکت جمع‌آوری می‌گردند. ولی نظارت بر خرج از سادگی کمتری برخوردار است. هر نقش در درون سلسله مراتب، وظایف مقرر و عریف شده خود را دارد و این شامل انواع نمایش هم که لازم گردد، می‌شود. قواعد جدید برای محدود کردن نمایش به دشواری تدوین‌پذیر است یا پذیرش انها دشوار است، زیرا امتیازهای متداول را درهم می‌ریزد. نظام‌های سلسله مراتب در افزایش دادن درآمد به مراتب بیش از کاستن از مخارج با موفقیت عمل می‌کنند. بنابراین، بودجه این نظام‌ها غیرمتوازن است، زیرا اگرچه درامدهای آنها بالا است، ولی مخارجشان بیشتر است و نسبت به درآمد مازاد دارد

راهبرد منطقی

خواننده دقیق درمی‌یابد که یکی از راهبردهای بودجه‌ای ممکن (4) – که هم درآمدها و هم مخارج را افزایش می‌دهد – به هیچ یک از چهار نظام نسبت داده نشده است. شاید علت این باشد که این راهبرد تنها یک امکان منطقی است و واقعیت تجربی ندارد. ولی نظر ما غیر از این است. دلیل این از قلم‌افتادگی آن است که تا اینجا ما تنها انواع اصلی را مورد بررسی قرار داده‌ایم و به نظام‌های دورگه‌ای که می‌توان از آنها تشکیل داد، نپرداخته‌ایم. به‌عنوان مثال، در یک سوسیال دموکراسی مرکب از سلسله مراتب‌ها و فرقه‌ها، انگیزه به سوی برابری دستاوردها از قدرت بیشتری برخوردار است، بنابراین در این نظام‌ها گرایش به بازتوزیع درآمد به وسیله دولت بیشتر است. از این رو، در این نظام‌ها هم مالیات و هم خرج در بالاترین سطح قرار دارد و به همین مناسبت با راهبرد بودجه‌ای چهارم سازگار است .دموکراسی تمام ملت‌های غربی، دموکراسی چندگانه است، و با توجه به این تقسیم‌بندی معنای آن این است که این ملت‌ها عناصی از سه فرهنگ سیاسی اصلی را در خود مستتر دارند. تفاوت آنها در نسبت‌های مختلف هر یک از این فرهنگ‌های سیاسی اصلی است و درست همین اشکال متفاوت این نظام‌های دورگه است که انواع عدم تعادل‌های بودجة ای را که در دهه‌های اخیر شاهد آن بوده‌ایم، به وجود می‌آورد. سلسله مراتب اگر حتی از آنچه در مورد ایالات متحده دیده‌ایم، ضعیف‌تر گردد، ترکیب عناصر مقتدر بازار با جریان تازه‌ای از مساوات‌طلبی، به کسری‌های منجر می‌شود که از افزایش تعهدات اجتماعی (سهم‌ فرقه‌گرایی) ناشی می‌گردد و نرخ‌های مالیاتی را در سطح پایین‌تری (محصول نگرش بازار) برقرار می‌سازد. از ترکیب فرهنگ‌های قوی‌تر سلسله مراتبی و فرهنگ سیاسی مساوات‌طلب در درجاتی بالاتر – نظیر سوئد و هلند – و نیروهای ضعیف‌تر بازار، به ترکیبی از مالیات‌بندی بسیار بالا و مخارجی حتی بالاتر از آن می‌رسیم. در جایی که نیروهای بازار قوی‌تر هستند و عناصر فرقه‌ای ضعیف و سلسله‌مراتب هنوز مسلط (نظیر آلمان، انگلستان، فرانسه و ژاپن) مخارج اگرچه هنوز بالاست، کاهش می‌یابد و کسری‌ها هنوز کاملا چشمگیر نیستند. تفاوت بین تشکیلات خانم تاچر، نخست‌وزیر و ریگان رئیس‌جمهور، که هر دو از حامیان به نام روابط بازار هستند. در این است که خانم تاچر در عین حال بخشی از یک سلسله مراتب مقتدر است و نه موازنه‌ای در بین کل و بخش‌های مختلف آن. اما پرزیدنت ریگان نه‌تنها به وسیله سلسله‌مراتب محدود نمی‌شود، بلکه قادر است هدف دولت محدود شده را به شیوه‌ای به مراتب روشن‌تر و دقیق‌تر پیگیری نماید

پیش‌بینی آینده قدرت

از این تحلیل که ارائه شد درباره عدم موازنه بودجه در آینده چه چیز را می‌توانم پیش‌بینی کنم؟ اول آنکه باید بدانم موازنه آینده قدرت در بین فرهنگ‌های سیاسی چگونه خواهد بود. این معادل است با درک منابع و نحوه عمل تغییرات اجتماعی در جهان. ولی من چنین ادعایی ندارم. تئوری من از زمره تئوری‌های «چنانچه اگر، وقتی» است. وقتی، چنانچه، یا اگر ترکیب‌های گوناگون فرهنگ‌های سیاسی در جهان به منصه ظهور برسد، من الگوهای خرج، درآمد وکسری (و به ندرت مازاد) همراه با آنها را پیش‌بینی می‌کنم .موازنه در بودجه‌ها به توازن در جامعه بستگی دارد – قضیه‌ای که در معنای عام، دست‌کم به اندازه خود ارسطو قدیم است. بودجه‌هایی که ما داریم، به مردمی که ما هستیم بستگی دارد. به عبارت دیگر، بودجه ما به خود ما می‌آید. ما در جهان غرب، بودجه‌های غیرمتوازن را، اگر نظام‌های سیاسی مرجح ما چنین نتایجی را خلق نمی‌نمودند، تجربه نمی‌کردیم. اگر روزگاری ما چیزی شبیه به بودجه‌های متوازن داشته‌ایم و اینک نداریم، این ربطی به هنر شعبده‌باز ندارد (که حال می‌بیند و حال نمی‌بیند)، بلکه علت آن که موازنه در بین راه‌های زندگی ما تغییر کرده است. از آنجا که رشد فردگرایی ضعیف‌تر و رشد مساوات‌طلبی بیشتر شد، هنجارهای تنظیم‌کننده رفتار بودجه‌ای تغییر پیدا کرد و از هنجارهای توجیه‌کننده موازنه در سطوح پایین خرج به هنجارهای مشوق عدم موازنه در سطوح بالاتر خرج مبدل شد. اینکه چه نوع بودجه‌بندی را برگزینیم و چگونه بخواهیم زندگی کنیم، اینها وجوه متفاوت همین پرسش است.

من سوال بودجه‌های متوازن و نامتوازن را به شیوه دیگر مطرح کرده‌ام: چه نوع انسان‌هایی، سازمان‌یافته در کدام شیوه‌های زندگی، علاقه‌مند به چه ارزش‌هایی، مشروعیت بخش به کدام رویه‌های اجتماعی و سیاسی برای متوازن کردن یا نامتوازن کردن بودجه‌های خود اقدام می‌کنند؟ کدام ترکیب از رژیم‌های سیاسی به سوی طرح‌های مالیات‌بندی و خرجی که پدیدآورنده توازن یا عدم توازن بودجه است، راهبر است؟ ملاحظه می‌شود که کانون بحث در تئوری بودجه‌ای از امکانات و وضعیت منابع ملت‌ها، به راه‌های منتخب آنها برای استفاده از این امکانات تغییر پیدا می‌کند.

موازنه بودجه‌ای به‌عنوان یکی از وظایف نظام

اصل میکاوبر (Micowber) – آنچه مهم است نه سطح درآمد یا خرج، بلکه رابطه آنهاست – در زمینه بودجه‌بندی از اهمیت بسیار برخوردار است. بنابراین، این پرسش درخور اهمیت است که در هر رژیم سیاسی رابطه خرج و درآمد چگونه است. چه رژیم‌هایی با کسری روبه‌رو هستند، و چه رژیم‌هایی با مازاد؟ چه رژیم‌هایی بیش از آنکه به دست می‌آورند خرج می‌کنند و چه رژیم‌هایی پیش از آنچه خرج می‌کنند به دست می‌آورند؟ چه رژیم‌هایی ممکن است با نوعی از مشکلات روبه‌رود باشند – درآمد بسیار پایین، مخارج بسیار بالا، یا ناتوانی در تغییر یکی از آنها؟راه‌هایی که به روی دولت‌ها برای مدیریت خرج در ارتباط بامدیریت منابع باز است، راه‌های کاملا معدود است. در واقع تنها امکانات زیر وجود دارد:

1- دولت‌ها از مدیریت مخارج و درآمد خود عاجزند و هیچ یک را نمی‌توانند سروسامان دهند.

2- دولت‌ها می‌توانند مخارج خود را سامان دهند، ولی از پس مدیریت درآمد خود برنمی‌آیند.

3- دولت‌ها می‌توانند درآمدهای خود را سامان دهند، ولی از پس مدیریت مخارج خود برنمی‌آیند.

4- دولت‌ها می‌توانند هم مخارج و هم درآمدهای خود را سامان بخشند.

البته این امکانات منطقی، شرایط یا همه یا هیچ نیست. دولت ممکن است کم و بیش از پس مدیریت براید. معنای این شرایط همه یا هیچ تعیین‌حدود ممکن ابتدایی و انتهایی است. دولت‌ها ممکن است دو انتخاب داشته باشند. دولت‌ها ممکن است اگر امکان مانور کافی برای سامان دادن به خرج را داشته باشند در یکی از این راه‌ها گام گذارند یا ممکن است انتخاب‌های گوناگونی به عمل آورند، مشروط به اینکه امکان اقدام در زمینه مدیریت منابع برایشان فراهم باشد. اگر دولت‌ها بتوانند در هر زمینه اعمال مدیریت کنند، از پس مدیریت مازاد آن نیز برمی‌ایند. برحسب انکه دولت‌ها تا چه اندازه بتوانند همزمان با هم درآمد خود را افزایش و مخارج خود را کاهش دهند، خواهند توانست درباره اندازه توازن یا عدم توازن وارد عمل شوند.