بار دیگر بازخوانی تحریمی که از آن درس نگرفتیم
شطرنج‌باز تحریم‌ها و داستان تحریم 2009
ساعت24-ریچارد نفیو، مسئول تیم طراحی تحریم‌ها علیه ایران، در دوره دوم اوباما و چهره اصلی تیم پشتیبان مذاکره‌کنندگان توافق هسته در امور تحریم‌های وین بود. نفیو پیش از آن به مدت 10 سال، مسئول امور ایران در شورای امنیت ملی در کاخ سفید و قائم‌مقام هماهنگی سیاست تحریم در وزارت خانه ایالات‌متحده بوده است.
آغاز طوفان تحریم‌ها
مهم‌ترین مسائلی که در مورد سیاست ایران در دولت اوباما در ابتدا وجود داشت، عبارت بودند از تلاش اوباما برای تعامل دوباره با ایران که هم به‌صورت عمومی مطرح شد و هم در یک نامه خصوصی او به رهبر ایران آیت‌الله خامنه‌ای در بهار ۲۰۰۹ به وی ابلاغ شد. این حرکت اوباما اهمیت زیادی داشت چراکه عملاً بافتار و فضای روابط ایران و آمریکا در هشت سال بعد را ترسیم می‌کرد. این اقدام همچنین توانست به جامعه جهانی بفهماند که آمریکا در تلاش است که همان مسیر تعامل با ایران توسط ۱+۵ را، به‌صورت جدی دنبال کند. این کار نتایج خاص خود را داشت، اما می‌توانست به‌عنوان جزئی مهم از مسیر کلی تحریم‌ها قلمداد شود. به‌نحوی‌که اگر ایران نخواست از پیشنهاد دوستانه دولت اوباما برای مذاکره استقبال کند، آن‌وقت مسیر کلی تحریم‌ها اهمیت بیشتری پیدا می‌کرد.درواقع در بهار و تابستان سال ۲۰۰۹، کارشناسان تحریم در وزارتخانه‌های خارجه و انرژی آمریکا داشتند از ایده تحریم‌های بیشتر نسبت به ایران فاصله می‌گرفتند. بخش زیادی از کار فشار بر ایران قبلاً انجام‌شده بود و در دل قطعنامه‌های متعدد سازمان ملل آمده بود و همچنین در قطعنامه‌های ملی آمریکا نیز بر آن‌ها تأکید شده بود.درواقع در تابستان سال ۲۰۰۹ این روند مسیر دوباره‌ای به خود گرفت و تشدید تحریم‌ها مورد دقت بیشتری قرار گرفت. در این مقطع به دستور شورای امنیت ملی آمریکا و وزیر خارجه وقت هیلاری کلینتون، وزارت خارجه بسته‌های جدیدی از اقدامات تحریمی را مدنظر قرارداد و گزینه‌های مختلف این اقدامات را در قالب پیشنهادهای تک‌صفحه‌ای و ساده ارائه کرد که می‌توانست قضای حاکم بر آن‌ها، ارزش و منافع و مضرات آن‌ها و مسائل دیگر در مورد آن‌ها را بیان کند. این کار تحت نظارت و دستورات «استیو مال» کارمند ارشد وزارت خارجه آمریکا که در آن زمان مشاور معاون وزیر خارجه یعنی بیلبرنز بود، انجام می‌گرفت.همچنین من در وزارت خزانه‌داری همکاری می‌کردم تا بتوانم بسته‌های جدید اقدامات تحریمی را تهیه و تدوین کنم. این بسته‌های جدید تحریمی بخش‌های انرژی، حمل‌ونقل، خدمات مالی و برنامه هسته‌ای ایران صنایع دفاعی و همچنین دسترسی دیپلماتیک این کشور به سایر نقاط جهان را مدنظر داشت. پیشنهادهای مذکور به‌صورت خلاصه برای کمیته معاونان شورای امنیت ملی آمریکا در سپتامبر ۲۰۰۹ توضیح داده شد که البته در کنار آن گزارش‌هایی در مورد اقدامات اعتماد ساز آمریکا برای پیشنهاد به ایران نیز به‌عنوان بخش جدیدی از سیاست دیپلماتیک جدید آمریکا مطرح شد. در این زمینه هدف‌های تحریمی مانند پروژه راکتور پژوهشی تهران یعنی TRR که در اکتبر ۲۰۰۹ به ایران پیشنهادشده بود و من نیز روی آن کارکرده بودم، وجود داشت. این پروژه پیشنهاد ارائه سوخت هسته‌ای برای راکتور مذکور را به ایران ارائه می‌کرد تا در عوض آن، ایران بسیاری از ذخیره‌های اورانیم غنی‌شده خود را تحویل بدهد. از منظر آمریکا این معامله خوبی بود، چراکه ایران سوخت هسته‌ای موردنیاز خود را به دست می‌آورد، سوختی که عملاً نمی‌توانست در سلاح‌های هسته‌ای به کار گرفته شود، و هم‌زمان ذخایر خطرناک اورانیم از این کشور خارج می‌شد. علاوه بر این با این کار ایران دیگر نمی‌توانست استدلالی برای غنی‌سازی اورانیم داشته باشد و مفهوم عرضه سوخت هسته‌ای توسط کشورهای خارجی نیز بیشتر تقویت می‌شد تا پاسخی به استدلال‌های ایران داده شود.
به‌طوری‌که این کشور نتواند برای تأمین سوخت هسته‌ای خود روی بازارهای بین‌المللی حساب کند و می‌بایست حتماً این صنعت را در داخل دنبال کند.
متأسفانه سیستم سیاسی داخلی ایران پیشنهاد مذکور را به‌نوعی رد کرد و آن را زایل کرد. مذاکره‌کننده ارشد هسته‌ای ایران آقای سعید جلیلی ابتدا علاقه خود به این پیشنهاد را رمانی توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و بیلیرنز مطرح شد، نشان داد. درواقع آقای جلیلی موافقت موقت خود با این توافق و همچنین یک توافق دیگر برای دادن اجازه بازرسی از تأسیسات جدید غنی‌سازی ایران در فردو را اعلام کرد. آمریکا از وجود تأسیسات فردو اطلاع داشت، اما آن را پنهان نگه‌داشته بود تا از نیت ایران در این زمینه آگاه شود. جلیلی همچنین پذیرفت که مجدداً با کارشناسان فنی در ماه اکتبر دیدار کند. دو هفته بعد و تحت نظر آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، ایران، آمریکا، فرانسه و روسیه به‌صورت موقت در پیشنهاد مرتبط با راکتور تحقیقاتی تهران توافق کردند، اگرچه سؤالاتی در مورد نحوه برنامه‌ریزی در آن باقیمانده بود و این پیشنهاد را برای تأیید دولت‌های متنوع به پایتخت‌های خود فرستادند.بلافاصله بعدازاین قضیه مشخص شد که حمایت سیاسی لازم در تهران برای قرارداد مذکور وجود ندارد و نیاز به یک فشار جدید تحریمی احساس می‌شود. در پایان ماه اکتبر با توجه به‌احتمال پاسخ منفی از سوی ایران، من به همراه یک تیم کوچک به بروکسل و مادرید رفتم تا در مورد مسائل موجود به دولت‌های اتحادیه اروپا و همچنین دولت اسپانیا گزارشی در مورد برنامه‌های تحریمی امریکا ارائه کنم.
در این دیدارها ایده‌های مختلف برای تحریم از سوی دو طرف مطرح شد و چارچوب اصلی برای تحریم‌های احتمالی اروپا در آینده در صورت پاسخ منفی از سوی ایران گذاشته شد، خصوصاً در شرایطی که ایران به پیشنهاد راکتور تهران پاسخ منفی بدهد. بازهم سیاست در تهران نقش ایفا کرده این بار حتی سیاستمداران اصلاح‌طلب نیز با تلاش‌های احمدی‌نژاد برای رسیدن به یک توافق با آمریکا مخالفت می‌کردند. انتخاب محمود احمدی‌نژاد در سال ۲۰۰۹ روی چهره سیاسی او اثر بسیاری گذاشته بود، چراکه تظاهرات خیابانی و اتهامات فراوان در مورد تقلب در انتخابات مشکلات فراوانی برای او ایجاد کرد. پس عملاً احمدی‌نژاد توانایی رسیدن به یک توافق را برای ایران نداشت. در نوامبر ۲۰۰۹ آقای اوباما به سفیر آمریکا در سازمان ملل یعنی خاتم رایس و همچنین وزیر خارجه خانم کلینتون و یک وزیر دیگر اجازه داد تا برنامه‌های خود برای تحریم را پیش ببرند.این اقدامات در سه شکل دنبال می‌شد که البته همگی در دل یک سیاست منسجم و یکپارچه نمود پیدا کرد، یعنی تحریم‌های سازمان ملل، اقدامات چندجانبه غیررسمی و فشار داخلی آمریکا بر شرکت‌های خارجی و بانکها. در این زمینه، مسیر سازمان ملل مهم‌ترین نقش را ایفا می‌کرد، اگرچه انتظار برای اعمال تحریم‌های همه‌جانبه سازمان ملل همچنان انتظار بزرگی بود، اما همه می‌دانستند که تحریم‌های سازمان ملل می‌تواند مبنای لازم برای اعمال اقدامات مشابه از سوی دولت‌ها را فراهم کند و به اقدامات ملی بیشتر منجر شود. خانم رایس و تیم او همکاری های خود با دیگر سفرا از کشورها در سازمان ملل را تقویت کردند تا بتواند قطعنامه تحریمی جدیدی را ایجاد کند و مبنای کار آن‌ها نیز ایده‌های تحریمی بود که از نیمه سال ۲۰۰۸ به جا مانده بود. در آن زمان نشست های فراوانی در این زمینه برگزار شد تا همه به یک سیاست واحد در این زمینه دست یابند. دولت آمریکا موفق شد مفاهیم کلیدی در این زمینه را شناسایی کند و گزینه‌های مفید آمریکا را در سیاست تحریم‌ها مورد تأکید قرار دهد. به این ترتیب چهار حوزه کلیدی شناسایی شد که تمام این چهار حوزه توانستند بر قطعنامه ۱۹۲۹ سازمان ملل که در ۱۰ ژوئن ۲۰۱۰ تصویب شد جای خود را پیدا کند.ایجاد زمینه ای برای اعمال تحریم‌های بیشتر در حوزه انرژی از همان آغاز مشخص بود که شورای امنیت، تحریم‌های خاص و لازم الاجباری را بر صادرات انرژی ایران را اعمال نخواهد کرد. به رغم اینکه آمریکا اعلام کرده بود، این صادرات انرژی مسیر مناسبی برای اعمال فشار اقتصادی بر ایران خواهد بود و همه می‌دانستند که ایران اتکا بسیار زیادی بر نفت برای کسب درآمد خارجی دارد. با علم به این نکته، آمریکایی‌ها از متحدان خود در اروپا و آسیا خواستند برنامه‌های ملی خاص خود برای تحریمی حوزه انرزی ایران را اعمال کند. در این مسیر صرف اینکه سازمان ملل در قطعنامه‌های خود، حوزه انرزی ایران را به‌عنوان یک مشکل اصلی به رسمیت شناخته بود، کفایت می‌کرد.
گریبان نفت درچنگ تحریم
امریکا در این زمینه تلاش کرد، طراحی تحریم‌ها را به نحوی انجام دهد که تهدیدهای ملی ناشی شده از حوزه انرژی در ایران را به‌خوبی به نمایش بگذارد. نخست اینکه بخش انرژی ایران به این کشور کمک می‌کرد تا از فشار تحریم‌ها بگریزد و دوم اینکه می‌توانست پوششی برای فعالیت های پشتیبانی کالاهای هسته‌ای باشد که می‌توانست در صنایع تسلیحاتی هسته‌ای به کار گرفته شود. نتیجتا تحریم سازمان ملل و بازه زمانی که این تحریم اعمال شد همین مسئله را مورد تأکید قرارداد و هشدار داد که سازمان ملل این نکته را به رسمیت می شناسند که دسترسی ایران به منابع انرژی ثابت و متنوع نقش مهمی در توسعه و رشد پایدار این کشور دارد، ضمن اینکه ارتباط بالقوه میان درآمدهای ایران از بخش انرژی و سرمایه گذاری در فعالیت های هسته‌ای حساس در زمینه اشاعه وجود دارد و تجهیزات فرآوری شیمیایی و مواد موردنیاز در صنعت پتروشیمی اشتراکات بسیار زیادی با موادی دارند که در برخی از فعالیت های چرخه سوخت هسته‌ای به‌صورت حساس مورد استفاده قرار می گیرد.ادامه محدود کردن بخش انرژی ایران با توجیه پنهانی بودن بسیاری از فعالیت ها در این بخش، دولت آمریکا درست مانند سه مصویه و قطعنامه قبلی تحریمی علیه ایران می خواست انزوای مالی این کشور را تقویت کرده و اعمال تحریم توسط دولت‌های خارجی در حوزه خدمات مالی مرتبط با ایران را آسان تر کند. این مسئله شامل خدمات بانکداری مستقیم و کمک صادراتی، بیمه و تمام اشکال سرویس ها و خدمات مالی می‌شد، قطعنامه سازمان ملل در این زمینه در نقاط مختلف هم در متن اصلی این اهداف را برآورده کرد و کشورها و سازمان ها را ملزم کرد که اموال و دارایی های بانک‌های مشخص شده نظیر بانک تجارت و همچنین سپاه پاسداران و مهم‌ترین بازوی اقتصادی سپاه یعنی قرارگاه خاتم الانبیا) را مسدود کند.افزایش اختیارات شورای امنیت برای بازرسی و بررسی محموله های کالایی اگرچه دولت‌ها این اختیار را داشتند که از زمان آغاز نظام تحریم‌های سازمان ملل در سال ۲۰۰۶ محموله های ایران را بازرسی کرده و از عبور کالاهای حساس به سمت ایران جلوگیری کنند، اما خیلی از این دولت‌ها از تمام اختیارات خود در این زمینه استفاده نمی‌کردند. دولت آمریکا تلاش کرد شفافیت بیشتری را برای دولت‌ها در این زمینه ایجاد کند تا آن‌ها از اختیارات خود برای بازرسی، مصادره و ضبط محموله های مشکوک در حوزه کالاهای موشکی و هسته‌ای حساس تا تسلیحات معمولی استفاده کنند.تشدید اقدامات شناسایی و اعلام نقض تمام تحریم‌های سازمان بین الملل: دولت آمریکا در اینجا نیز تلاش کرد تفسیر واحدی از تحریم‌های سازمان ملل به وجود به وجود اورد که از طریق ان گروهی از کارشناسان بتوانند به شورای امنیت و اعضای ان در اعمال و اجرای الزماتشان کمک کنند. شورای امنیت به سرعت به بخشی از اقدامات بین‌المللی در شناسایی و اطلاع رسانی پیرامون تلاش‌های ایران در گریز از تحریم‌ها تبدیل شد و فرمول ها و توصیه هایی در مورد اقدامات مفید دولت در اجرای قطعنامه تحریمی ارائه کرد. گزارش های بازرسی شورا در مورد محموله های حساس به‌صورت خاص از اهمیت بالایی در منزوی کردن ایران و دست گذاشتن روی محموله های این کشور ایفا کرد، خصوصاً در مواردی که اشخاص و نهادهایی شناسایی شدند که با سپاه پاسداران در ارتباط بودند و قوانین مرتبط با حمل‌ونقل را در غرب آفریقا در سال ۲۰۱۰ زیر پا گذاشته بودند.همان طور که گفتیم مسیر شورای امنیت در سال ۲۰۰۹ و ۲۰۱۰ تنها روش آمریکا برای اعمال تحریم نبود، این کشور علاوه بر این مسئله متحدانش را تشویق می‌کرد تا از اقدامات داخلی و ملی خود نیز استفاده کنند. ضمن اینکه دولت آمریکا در ارتباط تنگاتنگ با کنگره تلاش می‌کرد قوانین تحریمی جدید در این زمینه را به وجود بیاورد.اعمال تحریم توسط متحدان آمریکا هم لازم بود و هم نقش تکمیلی برای قطعنامه ۱۹۲۹ داشت. آمریکا در این زمینه با همکاری نزدیک با اتحادیه اروپا، ژاپن، کره جنوبی، استرالیا، کانادا و سایرین گزینه‌های تحریمی علیه ایران را افزایش داد که می‌توانستند هم شامل تحریم‌های شورای امنیت باشند و هم اثر آن‌ها را تقویت کنند. در این زمینه دو عنصر خاص بیش از سایرین نمود داشت.
همکاری متحدان
نخست اینکه شرکا و متحدان آمریکا خصوصاً اروپا، ژاپن و کره جنوبی پذیرفتند که از سرمایه گذاری بیشتر در صنعت نفت و گاز ایران بپرهیزند و تمام پشتیبانی های فنی و مالی باقیمانده در این کشور را بیرون بکشند. اگرچه این دولت‌ها خرید نفت و گاز ایران را ممنوع کردند اما این کار آن‌ها دو اثر مهم و آسیب رسان بر ایران داشت، یعنی هم دولت ایران را از منابع موردنیاز برای حفظ و ارتقا تجهیزات فعلی محروم می‌کرد و هم نشان می داد که منابع انرژی ایران می توانند اهداف پذیرفتنی و مشروع برای اعمال تحریم‌ها باشد. درست در همین زمان یک اعلامیه از دولت آمریکا صادر شد که نشان میداد آمریکا قرار است بر مبنای قانون تحریم‌های ایران تحقیق و تفحص در مورد شرکت‌های درگیر در سرمایه گذاری نفت و گاز در ایران را شروع کرده و آنهایی را که در این زمینه به ایران کمک می‌کردند را شناسایی کند.نکته دوم اینکه شرکای آمریکا پذیرفتند بخش انرژی ایران را درون خطوط قرمز خود قرار دهند و انجام هرگونه فعالیت اقتصادی در این حوزه را نیازمند کسب مجوز قبلی بدانند، مثلا هرگونه فعالیتی که بالای چهل هزار یورو ارزش داشته باشد، می‌بایست نخست مجوز این دولت‌ها را کسب کند. در نتیجه این اقدامات توانایی ایران برای انجام فعالیت های معمول اقتصادی به شدت تحت تأثیر قرار گرفت و مهمتر اینکه حس مشروع بودن اقتصاد ایران در دنیا آسیب دیده بود و کار به جایی رسیده بود که ایران در نظام اقتصاد بین الملل یک مورد خاص شده بود و انجام فعالیت های تجاری با آن سخت و پیچیده و پرهزینه می‌توانست باشد. نتیجه اینکه اگرچه برخی شرکت‌های بزرگ به فعالیت های خود در ایران ادامه دادند و برخی از کشورهای کوچک نیز ریسک این مسئله را پدیرفتند اما در سال 2010 انبوهی از شرکت ها و نهادها از ایران خارج شدند.مصوبه تحریم‌های آمریکا در مجلس این خروج را تقویت کرد. در ژوئن ۲۰۱۰ درست بعد از تصویب قطعنامه سازمان ملل، آقای اوباما قانون تحریم‌های جامع ایران را امضا کرد که به سیسادا معروف است قانون سیسادا در خود اشکال مختلف تحریم‌ها را داشت که برخی از آن‌ها تحریم‌های فعلی در حوزه نفت و گاز ایران را تقویت می‌کردند و یا جریمه های در نظر گرفته شده برای نقض نظام تحریم‌های آمریکا را بالاتر می بردند. اما شاید مهم‌ترین بند قانون سیسادا ماده (۱۰۴) آن بود که مبنایی را برای اعمال یک تحریم همه جانیه مالی بر ایران ایجاد می‌کرد. در این بند که برای تهیه آن مذاکرات طولانی و مفصلی در قوه های مجریه و قانونگذاری آمریکا در سال ۲۰۰۹ انجام‌شده بود، آمریکا این توان را پیدا کرده بود تا دسترسی بانک‌های خارجی به بازار آمریکا را محدود کند. اگر آن بانکها با نهادهای تحریمی ایران با سپاه پاسداران معامله کرده باشند. با گسترش یافتن لیست تحریمی آمریکا در مورد بانک‌های ایرانی نظام مالی بین الملل نیز به این نتیجه رسید که هرگونه معامله با ایران می‌تواند به از دست رفتن بازار آمریکا برای او بیانجامد، اگرچه برخی نهادهای مالی بدون داشتن ارتباط با آمریکا می‌توانستند در چنین شرایطی دوام بیاورند و دشواری کمی داشته باشند، اما بانک‌های چند ملیتی می ترسیدند که این بند دامن آن‌ها را بگیرد و به همین دلیل بلافاصله به جمع نهادهایی پیوستند که از تجارت با ایران سر باز می زدند. حقیقت آشکار در این زمینه این بود که ایران بازار بسیار خوبی برای شرکت ها و بانک‌های خارجی فراهم می‌کرد، اما بازار آمریکا به مراتب بزرگتر و وسیع تر از ایران بود و هیچ کس نمی پذیرفت که فرصت های دسترسی به بازارهای آمریکا را به دلیل حضور در ایران از دست بدهد.این سه سطح تحریم‌ها، یعنی سازمان ملل، تحریم‌های چندجانبه و تحریم‌های شرکتی و سازمانی که تحت فشار آمریکا اعمال شد از چند زاویه و جهت از ژوئن ۲۰۱۰ و زمان تصویب قطعنامه ۱۹۲۹ ایران را تحت فشار شدید قرارداد. در پایان تابستان ۲۰۱۰ ایران هر هفته با یک خیر بد مواجه می‌شد، به‌طوری‌که مصوبه های داخلی مختلف در آمریکا، اروپا، ژاپن، کره استرالیا و کانادا تصویب می‌شد و علیه ایران اعمال می‌شد. اما اگر چه فشار وارد شده بسیار شدید بود و امکان توقف آن وجود نداشت، اما این فشارها که در دو سال بعد نیز افزایش بسیار شدیدی پیدا کرد، نتوانست به امتیازدهی ایران در مذاکرات آن سال ها بینجامد.
ساعت 24 از انتشار نظرات حاوی توهین و افترا و نوشته شده با حروف لاتین (فینگیلیش) معذور است.