جایگاه برق در برنامه ششم توسعه
مهدي خاكي فيروز
نگاهي به سخنان رئيس جمهوري و اعضاي هيات دولت در ماههاي اخير نشان مي دهد كه اجراي بسته خروج از ركود، مهمترين برنامه اقتصادي دولت يازدهم، دست كم براي دومين سال خدمت اين دولت به شمار ميآيد. البته همانطور كه دكتر مسعود نيلي مشاور ارشد رئيس جمهوري در امور اقتصادي يادآور شده، چشمانداز اين راهبرد، خروج اقتصاد از ركود است و پس از آن كه به انجام رسيد، بايد بسته جديدي نوشت و طي آن، تدابيري نيز براي بازگشت رونق اتخاذ و اجرا شود. مجموع اين دو بسته، چشم انداز افزايش نياز كشور به توسعه زيرساختها بويژه در بخش انرژي را نشان ميدهد.
شايد در شرايط كنوني كه كشور هنوز گرفتار ركود اقتصادي است، مسايلي مانند كمبود تراز برق درزمان پيك مصرف كه عوارض آن در قالب قطع زمان بندي شده برق يا نوسان مختصري در ولتاژ كه نام ديگر آن، فروش برق كثيف است، ظهور پيدا ميكند، چندان حايز اهميت نباشد؛ ولي همين مسايل كوچك ميتواند در شرايط رونق اقتصادي، پيامدهاي اقتصادي مخربي از خود برجاي بگذارد.
صنعت برق جزو صنايعي است كه سرمايهگذاري آن، در ميان مدت پاسخ ميدهد. به همين دليل لازم است كه چالشهاي مالي اين بخش، به سرعت مورد توجه قرار گيرد تا وقتيكه نياز مصرف بالا ميرود، امكان پاسخگويي به آن وجود داشته باشد. حتي اگر راهحل مالي را در بودجه سال ۹۴ و برنامه ششم توسعه هم ببينيم، بخشي از فرصت زماني را از دست دادهايم. با اين حال لازم است از ظرفيتهاي اين دو قانون به عنوان فرصتي براي ايجاد نقطه عطف در حلوفصا مسايل مالي صنعت برق كمك بگيريم. با چنين اقدامي، شيب نزولي سرمايهگذاري در صنعت نيروگاهسازي كه از حدود ۱۰ سال پيش شروع شد، ميتواند با تدبير مناسب، جاي خود را به شيب صعودي بدهد. اجرای قانون تثبیت قیمت ها در سال ۸۳ و عدم درخواست دولت برای افزایش قیمت برق در سالهای پس از آن، عدم پرداخت ۲ هزار میلیارد تومان بودجه وزارت نیرو از محل مابهالتفاوت قیمت فروش برق و بهای تمام شده آن در سال ۸۷ و حذف این بند در سال ۸۸ و پس از آن، ریشه های اصلی بحران مالي صنعت برق هستند. به نظر ميرسد اصلاح قيمت خرده فروشي برق و آزادسازي پلكاني آن، تخصيص مابه التفاوت قيمت ابلاغي با هزينههاي تمام شده توليد برق در نيروگاههاي با بهرهوري بالا از محل بودجه عمومي دولت، ميتواند موثرترين راهكارهاي بهبود فضاي كسب وكار صنعت برق باشد. هر چند برخي تدابير حاشيهاي مانند تهاتر و حذف جريمههاي سازمان خصوصي سازي و سازمان امور مالياتي بابت مطالباتشان از نيروگاه هايي كه خود طلبكار دولت هستند نيز ممكن است بتواند كارايي جانبي داشته باشد، با اين حال توجه به آن دو راهبرد اساسي است كه ميتواند تحولات اساسي به همراه داشته باشد.
برنامه ششم توسعه در صورتي ميتواند به توسعه صنعت برق كمك كند كه مروري بر اهداف تحقق نيافته برنامههاي قبلي داشته باشد و با ريشهيابي بخشهاي اجرا نشده برنامههاي پيشين، زمينه اجراي آن در برنامه ششم را فراهم كند. اگر اين برنامه از تكليف سازي براي صنعت برق پرهيز كند و بستر سازي براي دستيابي به اهداف را مورد توجه قرار دهد، بخش مهمي از ناكاميهاي برنامههاي قبلي را پشت سر خواهيم گذاشت. از سوي ديگر ضروري است در سند برنامه، برق را يك خدمت اقتصادي بدانيم كه لازم است دخل و خرج آن با هم تطبيق داشته باشد. شايد بتوان نگاه اجتماعي و سياسي به برق و غفلت نسبي از جنبههاي اقتصادي آن را ريشه اصلي مشكلات مالي سالهاي اخير دانست. وقتي در نقشه راه صنعت برق، از اقتصادي بودن كسب و كار توليد برق غفلت شود، نميتوان انتظار داشت كه به نتيجهاي فراتر از آن برسيم و همه چيز روبراه باشد. البته نرخ گذاري دولتي برق يك معضل تاريخي است كه نميتوان آن را به سادگي اصلاح كرد. اين نرخ گذاري ريشه در بروكراسي عامهگرا دارد كه در سطح برنامهريزي به توصيههاي اقتصاددانان توجه ميكند و لي در مرحله عمل، تابع مصلحت سنجيهاي ديگري ميشود كه گرچه نازلتر از مصالح ملي هستند ولي ميتوانند خود را بر صنعت برق تحميل كنند و به عنوان مانع جدي توسعه برق، خودنمايي كنند. به عناون نمونه اگر بخواهيم تاكيدهاي برنامهاي بر اصلاح قيمت برق را در اسناد تاريخي توسعه كشور رديابي كنيم، حتي در برنامههاي عمراني هفت ساله پيش از انقلاب نيز به برنامههايي كه نوشته ميشوند ولي اجرا نميشوند بر ميخوريم. در برنامه عمراني پنجم ذيل سرفصل تنظیم تعرفه های برق، تاكيد شده «ادامه فعالیتهایی که در دوره برنامه چهارم در زمینه تنظیم تعرفههای برق صورت گرفته ضرورت دارد. تعیین نرخهای برقدر برنامه پنجم تابع اصول کلی زیر خواهد بود:
- تعیین نرخها برای گروههای مختلف مصرفکنندگان بر اساس هزینه تمام شده به اضافه سود معقول.
- تأمین کلیه هزینههای توسعه صنعت برق از منابع داخلی صنعت مزبور در یک دوره طولانی.»
وقتي سال ۱۳۵۲ از ناكامي اهداف برنامه چهارم در اصلاح نرخ برق و ضرورت دنبال كردن اين هدف در برنامه پنجم عمراني صحبت ميشود و سال ۱۳۹۴ نيز همچنان ضروري است كه در برنامه ششم توسعه، همين مساله دوباره مورد توجه قرار گيرد، به اين نتيجه ميرسيم كه برنامهنويسي كفايت نميكند و بايد برنامهمحوري را هم در دستور كار قرار دهيم و در ترويج آن بكوشيم.
تلاشهاي اخير دولت براي پرداخت بدهيهاي معوق صنعت برق از جمله فعالتر كردن ظرفيتهاي تهاتر و ايجاد دفتر تخصصي مديريت پرداخت بدهيهايي دولت در وزارت امور اقتصادي و دارايي و مسايلي از اين دست، هر چند در عمل از بار مطالبات مالي نيروگاهها نكاسته است ولي اين اميد را ايجاد كرده كه دولت تدبير و اميد قصد جدي براي حل مشكل دارد و مشكلات اين بخش، به زودي كاهش جدي مييابد.
شايد در شرايط كنوني كه كشور هنوز گرفتار ركود اقتصادي است، مسايلي مانند كمبود تراز برق درزمان پيك مصرف كه عوارض آن در قالب قطع زمان بندي شده برق يا نوسان مختصري در ولتاژ كه نام ديگر آن، فروش برق كثيف است، ظهور پيدا ميكند، چندان حايز اهميت نباشد؛ ولي همين مسايل كوچك ميتواند در شرايط رونق اقتصادي، پيامدهاي اقتصادي مخربي از خود برجاي بگذارد.
صنعت برق جزو صنايعي است كه سرمايهگذاري آن، در ميان مدت پاسخ ميدهد. به همين دليل لازم است كه چالشهاي مالي اين بخش، به سرعت مورد توجه قرار گيرد تا وقتيكه نياز مصرف بالا ميرود، امكان پاسخگويي به آن وجود داشته باشد. حتي اگر راهحل مالي را در بودجه سال ۹۴ و برنامه ششم توسعه هم ببينيم، بخشي از فرصت زماني را از دست دادهايم. با اين حال لازم است از ظرفيتهاي اين دو قانون به عنوان فرصتي براي ايجاد نقطه عطف در حلوفصا مسايل مالي صنعت برق كمك بگيريم. با چنين اقدامي، شيب نزولي سرمايهگذاري در صنعت نيروگاهسازي كه از حدود ۱۰ سال پيش شروع شد، ميتواند با تدبير مناسب، جاي خود را به شيب صعودي بدهد. اجرای قانون تثبیت قیمت ها در سال ۸۳ و عدم درخواست دولت برای افزایش قیمت برق در سالهای پس از آن، عدم پرداخت ۲ هزار میلیارد تومان بودجه وزارت نیرو از محل مابهالتفاوت قیمت فروش برق و بهای تمام شده آن در سال ۸۷ و حذف این بند در سال ۸۸ و پس از آن، ریشه های اصلی بحران مالي صنعت برق هستند. به نظر ميرسد اصلاح قيمت خرده فروشي برق و آزادسازي پلكاني آن، تخصيص مابه التفاوت قيمت ابلاغي با هزينههاي تمام شده توليد برق در نيروگاههاي با بهرهوري بالا از محل بودجه عمومي دولت، ميتواند موثرترين راهكارهاي بهبود فضاي كسب وكار صنعت برق باشد. هر چند برخي تدابير حاشيهاي مانند تهاتر و حذف جريمههاي سازمان خصوصي سازي و سازمان امور مالياتي بابت مطالباتشان از نيروگاه هايي كه خود طلبكار دولت هستند نيز ممكن است بتواند كارايي جانبي داشته باشد، با اين حال توجه به آن دو راهبرد اساسي است كه ميتواند تحولات اساسي به همراه داشته باشد.
برنامه ششم توسعه در صورتي ميتواند به توسعه صنعت برق كمك كند كه مروري بر اهداف تحقق نيافته برنامههاي قبلي داشته باشد و با ريشهيابي بخشهاي اجرا نشده برنامههاي پيشين، زمينه اجراي آن در برنامه ششم را فراهم كند. اگر اين برنامه از تكليف سازي براي صنعت برق پرهيز كند و بستر سازي براي دستيابي به اهداف را مورد توجه قرار دهد، بخش مهمي از ناكاميهاي برنامههاي قبلي را پشت سر خواهيم گذاشت. از سوي ديگر ضروري است در سند برنامه، برق را يك خدمت اقتصادي بدانيم كه لازم است دخل و خرج آن با هم تطبيق داشته باشد. شايد بتوان نگاه اجتماعي و سياسي به برق و غفلت نسبي از جنبههاي اقتصادي آن را ريشه اصلي مشكلات مالي سالهاي اخير دانست. وقتي در نقشه راه صنعت برق، از اقتصادي بودن كسب و كار توليد برق غفلت شود، نميتوان انتظار داشت كه به نتيجهاي فراتر از آن برسيم و همه چيز روبراه باشد. البته نرخ گذاري دولتي برق يك معضل تاريخي است كه نميتوان آن را به سادگي اصلاح كرد. اين نرخ گذاري ريشه در بروكراسي عامهگرا دارد كه در سطح برنامهريزي به توصيههاي اقتصاددانان توجه ميكند و لي در مرحله عمل، تابع مصلحت سنجيهاي ديگري ميشود كه گرچه نازلتر از مصالح ملي هستند ولي ميتوانند خود را بر صنعت برق تحميل كنند و به عنوان مانع جدي توسعه برق، خودنمايي كنند. به عناون نمونه اگر بخواهيم تاكيدهاي برنامهاي بر اصلاح قيمت برق را در اسناد تاريخي توسعه كشور رديابي كنيم، حتي در برنامههاي عمراني هفت ساله پيش از انقلاب نيز به برنامههايي كه نوشته ميشوند ولي اجرا نميشوند بر ميخوريم. در برنامه عمراني پنجم ذيل سرفصل تنظیم تعرفه های برق، تاكيد شده «ادامه فعالیتهایی که در دوره برنامه چهارم در زمینه تنظیم تعرفههای برق صورت گرفته ضرورت دارد. تعیین نرخهای برقدر برنامه پنجم تابع اصول کلی زیر خواهد بود:
- تعیین نرخها برای گروههای مختلف مصرفکنندگان بر اساس هزینه تمام شده به اضافه سود معقول.
- تأمین کلیه هزینههای توسعه صنعت برق از منابع داخلی صنعت مزبور در یک دوره طولانی.»
وقتي سال ۱۳۵۲ از ناكامي اهداف برنامه چهارم در اصلاح نرخ برق و ضرورت دنبال كردن اين هدف در برنامه پنجم عمراني صحبت ميشود و سال ۱۳۹۴ نيز همچنان ضروري است كه در برنامه ششم توسعه، همين مساله دوباره مورد توجه قرار گيرد، به اين نتيجه ميرسيم كه برنامهنويسي كفايت نميكند و بايد برنامهمحوري را هم در دستور كار قرار دهيم و در ترويج آن بكوشيم.
تلاشهاي اخير دولت براي پرداخت بدهيهاي معوق صنعت برق از جمله فعالتر كردن ظرفيتهاي تهاتر و ايجاد دفتر تخصصي مديريت پرداخت بدهيهايي دولت در وزارت امور اقتصادي و دارايي و مسايلي از اين دست، هر چند در عمل از بار مطالبات مالي نيروگاهها نكاسته است ولي اين اميد را ايجاد كرده كه دولت تدبير و اميد قصد جدي براي حل مشكل دارد و مشكلات اين بخش، به زودي كاهش جدي مييابد.
