درک بودجه‌ریزی استصوابی در سرانجام بودجه 1400 شهرداری تهران
دوگانه زمین سوخته - بحران دستاورد
ساعت 24-در ابتدای سال 1399 یادداشتی با عنوان «بودجه‌ریزی استصوابی؛ زمهریر منابع» در روزنامه اعتماد با محتوای واکاوی نظام حاکم بر بودجه‌ریزی شهرداری تهران و تحلیل بودجه سال‌های 98 و 99 و سرانجام پیش‌بینی تحقق بودجه مصوب در سال 1399 منتشر شد. اصطلاح «بودجه‌ریزی استصوابی» برای اولین‌بار در ادبیات بودجه‌ریزی معرفی، ابعاد آن در بودجه شهرداری تبیین و آثار عملکردی و احتمالی آن آشکار گشت.
بودجه مصوب سال 1399 شهرداری تهران مبلغ 30.574 میلیارد تومان است که طبق گزارش 10ماهه از میزان تحقق آن؛ حدود 14.800 میلیارد تومان تحقق نقدی و حدود 1.700 میلیارد تومان غیرنقدی حاصل شده، بنابراین در مجموع حدود 16.500 میلیارد تومان از بودجه مصوب در 10 ماهه سال 1399 (54%) محقق شده است. در یادداشت «بودجه‌ریزی استصوابی؛ زمهریر منابع» میزان بودجه مصوبِ مطلوب 19.856 میلیارد تومان تخمین زده شده بود، محقق 10 ماهه بودجه سال 1399 و شواهد اقتصادی نشان از احتمال بالای تحقق حداکثر 19.800 میلیارد تومان برای بودجه سال 1399 دارد. با این توضیح، مصوبِ 30.574 میلیارد تومانی بودجه سال 99 شهرداری تهران با شکاف تحققی به میزان حدود 10.774 میلیارد تومان (35% منابع بودجه) مواجه خواهد شد. (تصمیمی که ممکن است شرایط را به سود افزایش میزان تحقق بودجه تغییر دهد افزایش فشار در فروش دارایی‌های شهرداری و ارایه انوع تخفیف و مشوق برای فروش پروانه است). یادآوری مهم اینکه شهرداری تهران در سال رو به پایان با حدود 18.500 میلیارد تومان مخارج گریزناپذیر مواجه بوده است که با فرض تحقق 19.800 میلیارد تومانی در منابع، نزدیک به 1.300 میلیارد تومان مازاد بر مخارج گریزناپذیر (حقوق و دستمزد، هزینه‌های نگهداشت شهر، بازپرداخت بدهی‌های بهره‌دار و...) دارد که می‌تواند صرف برنامه‌های توسعه‌ای شهر کند. آشکار است که این مبلغ بسیار ناچیزی برای طراحی و اجرای برنامه‌های توسعه در شهری است که سهمی حدود 27درصد از تولید ناخالص داخلی کشور دارد.
چکیده بالا در تلاش برای پاسخ دادن به این پرسش‌ها است که آیا امکان بهبود کارآمدی نظام بودجه‌ریزی شهرداری تهران در تدوین بودجه سال 1399 و 1400 وجود نداشت؟ آیا شهرداری تهران با فقر کارشناسی در تدوین بودجه مواجه است؟
پاسخ دو پرسش در یاداشت ابتدای سال و به‌طور آشکار در چکیده نتایج آن که در بالا آمده، داده شده است. توضیح بیشتر اینکه شهرداری تهران با مصوب کردن مصوب مطلوبِ پیشنهادی که نتیجه تحلیل و بررسی پتانسیل درآمدی شهرداری، وابسته به شرایط متغیرهای اقتصادی کشور و شهر تهران بود می‌توانست با تحققی 99.7 درصدی نتیجه درخشانی در کارآمدی نظام بودجه‌ریزی از خود برجا گذارد. (طبق بخشنامه بودجه سال 1400 و سال‌های قبلِ شهرداری‌های کشور، فصل سوم، بخش ب، بند یک «میزان پیش‌بینی درآمدها در لایحه بودجه سال 1400 شهرداری می‌بایست متناسب با میانگین رشد درآمدها در پنج سال گذشته و عملکرد واقعی بودجه به شرح گزارش‌های تفریغ وسایر عوامل موثر صورت پذیرد.») پس این امکان برای نظام بودجه شهرداری تهران وجود دارد تا با بررسی‌های فنی و کارشناسی به تنظیم کارآمد بودجه بپردازند، چراکه مهم‌ترین فلسفه بودجه‌ریزی دقت در پیش‌بینی درآمدها و هماهنگ کردن هزینه‌ها با آن است (سه اصل تقدم درآمد بر هزینه، تخمینی بودن درآمد و تحدیدی بودن هزینه مهم‌ترین اصول بودجه‌ریزی هستند).
در نمودار یک شاخص کارایی نظام بودجه‌ریزی شهرداری در فاصله سال‌های 1390 تا 1399 براساس دقت و درستی پیش‌بینی منابع و متناسب‌سازی آن با مصارف شهرداری تهران محاسبه شده است، هر اندازه قدر مطلق این شاخص به صفر نزدیک‌تر باشد نشان از کارایی بیشتر نظام بودجه‌ریزی دارد. به روشنی قابل مشاهده است که در سال‌های 1399 و 1398 (بعد از متمم) بودجه شهرداری تهران به ترتیب بدترین رتبه را از نظر کارایی نظام بودجه‌ریزی کسب کرده است. (نمودار نارنجی) در صورتی که اگر برمبنای نظام کارشناسی و فنی، بودجه‌ریزی صورت می‌گرفت بسیار کارآمدتر عمل می‌شد. (نمودار خاکستری) نکته مهمی که در نمودار روبه‌رو قابل رهیابی است افزایش معنی‌دار ناکارایی در نزدیکی انتخابات شوراهای شهر است. این پدیده در سال‌های1391، 1392 و 1395 به خوبی قابل مشاهده است.
نمودار یک: شاخص کارایی نظام بودجه‌ریزی (نزدیکی به صفر= کارایی بیشتر)
منبع: بودجه‌های سنواتی شهرداری تهران و محاسبات نگارنده
حال پرسش اساسی این است که چرا مدیریت شهری در پیرامون انتخابات اجازه تدوین بودجه را به مثابه سندی سیاستی و نیازمند کار علمی و فنی به کارشناسان صلاحیت‌دار نمی‌دهد و سند بودجه را سیاسی می‌کند؟ پاسخ به این پرسش نیاز به مطالعه گسترده‌ای به‌ویژه در اقتصاد سیاسی عملکرد مدیریت شهری دارد بنابراین در این یادداشت تنها به بیان چارچوبی برای روشن‌تر شدن ابعاد آن پرداخته می‌شود و واکاوی دقیق‌تر را به پژوهش‌های آینده و پژوهشگران می‌سپارد.
در نمودار یک یادواره مدیریت شهری بر بودجه شهرداری در دو دوره انتخابات شورای شهر نمایان است، در هر دو دوره انتخابات شورای شهر سال‌های 1392 و 1395 مدیریت شهری با فشار بر کسب منابع از محل منابع ناپایدار انحراف معنی‌داری از کارایی نظام بودجه‌ریزی را تجربه کرده است این تصمیم به سبب تحقق منابع بیشتر برای کسب دستاوردهای مناسب با قابلیت نمایش بالا و در جهت کمک به پیروزی در انتخابات گرفته شده است. این پدیده را در نمودار روبه‌رو به روشنی می‌توان دریافت. با این توضیح که در سال‌های مذکور (به‌ویژه 1392 و 1395) فشار شدید مدیریت شهری بر تامین مالی از محل منابع ناپایدار آشکار است (هر چه شاخص بزرگ‌تر باشد توان مدیریت شهری در تامین مالی از محل درآمدهای ناپایدار بیشتر است و هرقدر مطلق شاخص بزرگ‌تر باشد تمایل و خواست مدیریت شهری بر تامین مالی از محل منابع ناپایدار بیشتر است).
همان‌گونه که در نمودار دو روشن است در دوره مدیریت شهری جدید (از 1396 تاکنون) برخلاف روند دوره‌های قبلی که در نزدیکی سال‌های انتخابات فشار بر تامین منابع از محل منابع ناپایدار شدت می‌گرفت از همان ابتدا (به جز سال اول) و برخلاف داوری مدیران شهری این فشار شکل گرفت (کاهش قدرت خرید منابع شهرداری از مهم‌ترین دلایل آن است) به طوری که با نزدیک شدن به انتخابات تمایل و تصمیم مدیریت شهری بر افزایش تحقق منابع از محل منابع ناپایدار افزون شده، در سال 1399 به بالاترین سطح خود در دهه نود می‌رسد. تنها اختلاف مدیریت شهری بعد از انتخابات 1396 با مدیریت شهری قبل از آن عدم موفقیت و موفقیت در تحقق منابع از محل منابع ناپایدار بوده است؛ به‌گونه‌ای که به سبب وضعیت متغیرهای مهمی چون رکود و رونق بخش مسکن، توانایی شهرداری در اخذ تسهیلات بانکی و میزان دارایی و اموال قابل فروش شهرداری تهران در دوره قبلی منابع ناپایدار محقق و در دوره جدید با عدم تحقق مواجه بوده است.
نمودار دو: شاخص توان و تمایل مدیریت شهری در تامین منابع از محل منابع ناپایدار
منبع: بودجه‌های سنواتی شهرداری تهران و محاسبات نگارنده
نتیجه‌گیری
مدیریت شهری در شورای پنجم با انواع بحران‌های درونی و بیرونی مواجه بوده است از جمله تغییرات خواسته و ناخواسته شهردار تهران (در فاصله سال‌های 1396تا 1399 تهران 5 شهردار و سرپرست به خود دید). تحریم‌های شدید بین‌المللی، بحران کرونا، فقیر شدن شهروندان (کاهش شانس اتکا کردن به آنها در تامین مالی شهرداری) و... بنابراین و به سبب کاهش شدید قدرت خرید منابع در اختیارشان امکان اجرای ابر پروژه‌های شهری را نداشتند (هر چند که طبق تحلیل ارایه‌شده همواره تمایل و تصمیم به تامین مالی برای اجرای آنها داشتند، در لایحه بودجه 1400 نیز همچنان و بسان دو سال گذشته اصرار بر بودجه‌ریزی سیاسی به جای بودجه‌ریزی علمی کاملا مشهود است این موضوع که در یادداشتی دیگر به تفصیل به آن پرداخته خواهد شد سرانجام بهتری از مصوب بودجه 1399 برای بودجه سال 1400 به همراه نخواهد داشت). اما این فرصت را برای تغییرات ساختاری- نهادی مدیریت شهر به ویژه در بخش مالیه شهرداری و بخش منابع انسانی، از دست داده و با پافشاری بر مدیریت سیاسی شهر تهران با بحران جدی دستاورد مواجه گشته‌اند. با توجه به شانس کم آنها برای پیروزی در انتخابات شورای شهر پیش‌رو، هم‌خواهی کارشناسان شهری و منافع شهروندان در عدم تکرار سیاست زمین سوخته همانند مدیریت پیشین شهری (45 هزار میلیارد تومان نیاز مالی برای اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام+70 هزار میلیارد تومان بدهی+ استخدام هزاران نفر نیروی مازاد و...) است.
ساعت 24 از انتشار نظرات حاوی توهین و افترا و نوشته شده با حروف لاتین (فینگیلیش) معذور است.