خصـوصی سـازی نافرجام در ایران

ساعت 24- خصوصی سازی در ایران معماشده است و معلوم نیست چه زمانی حل خواهد شد. این رازگونه بودن خصوصی سازی دستمایه گزارش های پرشمار از سوی پژوهشگران و سازمانهای نظارتی شده است. تازه ترین گزارش تهیه شده از سوی دکتر داود سوری و محمد رضا فرهادی پور از اقتصاد دانان ایرانی است که به تازگی در کنفرانس اقتصاد ایران ارایه شد. بخشی از این گزارش را می خوانید.

quot;افزایش قیمت نفت در دهه۵۰ شمسی و به دنبال آن وقوع انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ و تدوین اصل ۴۴ قانون اساسی همگی در یک فرآیند تاریخی زمینه ساز حضور پررنگ دولت در اقتصاد و به ویژه بنگاه داری شد. مالکیت دولت نه تنها در شرکت های تولید کننده کالاها و خدمات عمومی مانند آب، برق، تلفن و گاز بلکه در بسیاری از فعالیت های اقتصادی بزرگ و کوچک از جمله حمل ونقل ریلی و هوایی، کشتیرانی، فولاد، معادن، بانک و بیمه و حتی خرده فروشی گسترش یافت. وقوع جنگ تحمیلی بلافاصله پس از پیروزی انقلاب و ساختار فکری حاکم بر مسئولین جدید کشور هر گونه تفکری را در خصوص عملکرد بنگاه ها و تغییر در ساختار مالکیتی آنها تا انتهای جنگ به تعویق انداخت. پس از پایان جنگ و در اولین برنامه توسعه اقتصادی کشور ایده خصوصی سازی مورد توجه سیاست گزاران اقتصادی کشور قرار گرفت و تا به امروز با نوساناتی همواره مورد توجه بوده است. در برنامه سوم توسعه اقتصادی کشور و برای هر چه فعال تر شدن و انسجام بیشتر فعالیت های مرتبط با خصوصی سازی تاسیس نهادی مستقل با نام سازمان خصوصی سازی مورد تصویب قرار گرفت. در سال ۱۳۸۴ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری به مسئولین ابلاغ گردید و متعاقب آن قانون اجرای سیاست های یاد شده در سال۱۳۸۷تصویب شد. از اهداف سیاست های ابلاغ شده می توان به گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی، ارتقاء کارائی بنگاه های اقتصادی و افزایش رقابت پذیری در اقتصاد ملی اشاره کرد. روند تاریخی سیاست گزاری ها و تصمیم های اتخاذ شده در زمینه توسعه نقش بخش خصوصی در اقتصاد کشور نشان می دهد که این باور که می بایست از نقش بنگاه داری دولت در اقتصاد کشور کاست، در میان مسئولین کشور مورد پذیرش قرار گرفته است و امروزه کمتر سیاستگزاری را می توان یافت که با این ایده به طور کلی و نه مصداقی حداقل در ظاهر مخالف باشد.
آهنگ خصوصی سازی پس از ابلاغ رسمی سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تند شده است، به گونه ایکه قریب به ۹۸ درصد از مبلغ ۱.۴۰۳.۹۰۰ میلیارد ریال ارزش کل واگذاریها تنها پس از ابلاغ این سیاستها واگذار شده است. قریب به ۳۲ درصد از مبلغ کل واگذاریها در قالب سهام عدالت صورت پذیرفته است و ۲۶ درصد از آن نیز به طور مشخص در اختیار افراد حقیقی و حقوقی بخش خصوصی قرار گرفته است. باقیمانده این مبلغ نیز که معادل ۵۸۷.۳۹۳ میلیارد ریال است بابت رد دیون دولت به پیمانکاران، بانک ها و نهادهای عمومی واگذار شده است. پس از سال ۱۳۸۴ سه روش فروش از طریق بازار سرمایه( بورس و فرابورس)، فروش از طریق مذاکره و فروش از طریق مزایده برای واگذاری بنگاههای دولتی مورد استفاده قرار گرفته است. در این دوره ۱.۳۸۳.۷۵۶ میلیارد ریال ارزش بنگاه های واگذار شده است، که قریب به ۶۷ درصد آن از طریق بازار سرمایه واگذار شده است. بیش از ۹۴ درصد از کل مبلغ واگذار شده پس از سال ۱۳۸۴ به صورت عمده فروشی و فروش بلوکی سهام صورت گرفته است. در این واگذاریها صنایع پالایش و فراورده های نفتی، پتروشیمی و محصولات شیمیایی، مخابرات و فلزات اساسی در مجموع بیش از ۶۵ درصد از کل واگذاریها را به خود اختصاص داده اند که در این میان ۳۳ درصد از کل واگذاریها به تنهائی به صنایع پتروشیمی و محصولات شیمیایی تعلق دارد.
برای بررسی و ارزیابی اثر بخشی برنامه خصوصی سازی در ایران بر کارائی فنی و تخصیصی بنگاه های خصوصی سازی شده مطالعاتی بر مبنای اطلاعات آماری محدود صورت گرفته است که به نتایج متفاوتی دست یافته اند. بسیار مناسب است که روند فعالیت های صورت گرفته را از منظر مبانی نظری پیش گفته برای خصوصی سازی سنجیده و بررسی کرد که آیا روند پیش گرفته شده برای خصوصی سازی بنگاه های دولتی پیش شرط های لازم برای نیل به موفقیت را در خود دارند و آیا انتظار از این سیاست برای کارائی بیشتر بنگاه ها، انتظاری موجه است یا خیر؟
اولین نکته ای که جلب توجه می کند رقم ۴۴۴.۷۸۸ میلیارد ریالی واگذاری بنگاههای دولتی به سهام عدالت است که رقمی معادل ۳۲ درصد از کل واگذاری ها است. طرح توزیع سهام عدالت به منظور توسعه و گسترش مالکیت عمومی و تحقق وعده عدالت اجتماعی در سال۱۳۸۵ آغاز گردیده است. این طرح که در چارچوب برنامه های خصوصی سازی عمومی و یا خصوصی سازی کوپنی قرار می گیرد برای پوشش بیش از ۴۵ میلیون نفر از افراد کم درآمد جامعه طراحی شده است. بر مبنای این طرح هر فرد سهامدار شرکت های استانی سهام عدالت است و هر یک از این شرکت های سهام عدالت استانی در پرتفوی خود ترکیبی از سهام شرکت های متعدد دولتی را دارد. در این طرح مشخص نیست که هر فرد مالک چه بنگاهی است و امکان خرید و فروش برگه های سهام نیز برای وی میسر نیست. امید بر آن است که پس از ده سال و برداشت هزینه خرید سهام از محل سود حاصله، بنگاههای موجود در پرتفوی شرکت های استانی سهام عدالت به مالکیت سهامداران درآید. حتی اگر همه امور مطابق برنامه پیش برود آنچه که از هم اکنون مشخص است این است که هنوز خصوصی سازی صورت نگرفته است. مدیران بنگاه های موجود در پرتفوی شرکت های سهام عدالت هنوز سایه نظارت بازار سرمایه را بر سر خود احساس نکرده اند. البته درصدی از سهام بسیاری از این بنگاهها در بازار سرمایه مبادله می گردد اما همچنان تصمیم گیری در مورد مدیریت و نحوه اداره بنگاه در اختیار دولت است. مالکیت مردم از آنجا که اولاَ مشخص نیست که هر یک مالک سهام کدام بنگاه هستند و دوماَ به دلیل اینکه سهام آنها ارزش مبادلاتی ندارد، قدرت و انگیزه تاثیرگذاری بر تصمیم گیری های بنگاه را به آنها نمی دهد. از این رو به نظر نمی رسد بهبود در کارائی فنی برای این بنگاهها متصور باشد. تجربه جهانی نیز نشان می دهد که اینگونه برنامه ها غالباَ با چند مشکل روبرو هستند، از جمله: الف- برنامه های خصوصی سازی کوپنی هیچگونه جریان نقدی را نه نصیب دولت می کند و نه بنگاه و حتی موجب انتقال سرمایه، تکنولوژی و یا تخصص از بنگاه های خارجی و چندملیتی به بنگاه مورد نظر نیز نمی گردند. ب- برنامه های خصوصی سازی کوپنی به مالکین جدید انگیزه تغییر ساختار بنگاه و بکارگیری موثرتر منابع را نمی دهد. ج- دولتها غالباَ اختیار بنگاههای مهم خصوصی سازی شده را در اختیار سهامداران قرار نمی دهند، هر چند این تصمیم ممکن است از نظر سیاسی توجیه پذیر باشد اما از نظر اقتصادی با مبانی نظری خصوصی سازی هماهنگ نیست. د- یکی از مواردیکه در بسیاری از کشورها مشاهده شده است این است که کشورها حتی پس از برنامه های خصوصی سازی وسیع همچنان کنترل بانک ها را در اختیار خود نگه می دارند. این امر باعث می شود که فرآیند اعطای اعتبار همچنان در محدوده اختیارات دولت باقی بماند و بنگاههای سابقاَ دولتی دلگرم به دسترسی به منابع مالی ارزان قیمت و تحت محدودیت ملایم بودجه عمل کنند. مثال این شرایط را در مورد تصویب اعتبارات ارزان قیمت به دو بنگاه ایران خودرو و سایپا حتی پس از به اصطلاح خصوصی شدن آنها می توان دید. فرآیند طولانی طرح سهام عدالت در کنار سست پیمانی ذاتی دولت ها نکته دیگری است که اجازه نمی دهد به خصوصی سازی صورت گرفته تحت نام سهام عدالت زیاد خوشبین بود. هر چند شروع این طرح در دولت نهم ودهم بوده است اما ادامه و اتمام آن می بایست بوسیله دولت یازدهم و دولتهای آتی صورت بپذیرد. همراهی فکری دولتها غالباَ برقرار نیست و به نظر نمی رسد که مجریان دولت یازدهم و بعد از آن همانند دولتمردان دولت نهم و دهم فکر کنند. دولتمردان دولت یازدهم به روشنی ناخشنودی خود را از واگذاری بسیاری از شرکت های صنعت نفت نشان داده اند و نه تنها مانع از ادامه خصوصی سازی به سبک سهام عدالت گردیده اند، حتی صحبت از بازگشت بنگاههای واگذار شده نیز به میان آمده است، امری که با معرفی نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارائی به مجمع سهامداران بانک ملت به جای نمایندگان شرکت های استانی سهام عدالت به تدریج در حال جاری شدن است.
مبلغ ۳۱۰.۲۲۱ میلیارد ریال معادل ۲۲ درصد از مجموع ارزش بنگاههای خصوصی سازی شده به نهادهای عمومی غیر دولتی واگذار شده است. این نهادها همانگونه که از نام آنها پیداست نهادهای متعلق به بخش عمومی هستند و به طور مشخص همانند یک بنگاه متعلق به بخش خصوصی بیشینه کننده سود نیستند، عملکرد آنها زیر ذره بین بازار سرمایه قرار ندارد و در نهایت همیشه به پشتیبانی دولت دلگرم هستند. ساپینگتون و سیداک (۲۰۰۴) نشان می دهند که چنین بنگاه هائی هنگامیکه در محیط رقابتی قرار می گیرند رفتار ضدرقابتی و تهاجمی تری نسبت به بنگاه های دیگر از خود نشان می دهند. چنین بنگاه هائی با پشتوانه حاکمیتی خود و دسترسی آسان به سیاستگزاران به دنبال پوشش عدم کارائی خود با انحصاری کردن بازار و حذف رقابت خواهند بود و در عمل انتقال بنگاه های دولت به نهادهای عمومی غیر دولتی منفعتی از نظر کارائی برای جامعه در بر نخواهد داشت. علاوه بر این، ارزشی معادل ۱۵۴.۲۹۲ میلیارد ریال، که ۱۱ درصد از مجموع ارزش بنگاه های واگذار شده را تشکیل می دهد، به بانک ها واگذار شده است که مدیریت این بانک ها نیز در واقع به طور مستقیم و یا از طریق سهام عدالت در اختیار دولت هستند. از این رو به نظر می رسد قریب به ۶۵ درصد از ارزش بنگاههای واگذار شده همچنان از ساختار مدیریتی شبه دولتی برخوردار باشند و خصوصی سازی انجام گرفته انگیزه ای برای کارائی بیشتر در آنها به وجود نیاورد.
از نظر نوع واگذاری مبلغ ۵۸۷.۳۹۳ میلیارد ریال معادل ۴۲ درصد از کل ارزش بنگاه های واگذار شده به عنوان رد دیون دولت در اختیار پیمانکاران و مشاوران، بانکها و نهادهای عمومی غیر دولتی قرار گرفته اند. در واقع این بنگاه ها ابتدا برای فروش به عموم در بازار سرمایه عرضه شده اند اما از آنجا که پس از چند بار تلاش به فروش نرسیده اند در مقابل دیون دولت به نوعی به طلبکاران تحمیل می گردند. عدم فروش این بنگاهها از یک سو می تواند به دلیل عدم تمایل و یا توان مالی اندک بخش خصوصی کشور، که در غیاب سرمایه گذاران خارجی و شرکت های بین المللی تنها خریداران بالقوه بنگاه های دولتی هستند، برای در اختیار گرفتن بنگاههای بزرگ باشد و یا از سوی دیگر می تواند ریشه در عدم تمایل واقعی دولت به واگذاری این بنگاه ها به بخش خصوصی داشته باشد. در واقع دولت با واگذاری برخی بنگاه ها به نهادهای عمومی غیر دولتی و بانک ها ضمن ترمیم حساب های مالی خود همچنان کنترل خود را هر چند به طور غیر مستقیم بر بنگاه حفظ می کند. بخش خصوصی دلایل زیادی برای عدم علاقه به تملک بنگاه های بزرگ و مورد توجه دولت دارد. این دلایل تماماَ به عملکرد نامناسب نظام قانونی کشور در حفظ امنیت سرمایه گذاری، عدم ثبات قوانین و دخالت های مکرر دولت در بازار محصول و نهاده ها بر می شود.
هنگامی که خصوصی سازی به صورت واگذاری بنگاه در مقابل دیون دولت صورت می گیرد، بنگاه الزاماَ در اختیار مالک علاقمند و کارشناس در صنعت مورد نظر قرار نمی گیرد و از این رو خصوصی سازی به تشدید مسئله کارفرما-کارگزاردر اداره بنگاه می انجامد که در تضاد با اهداف اولیه خصوصی سازی است. مشکل دیگری که این روش در اقتصاد کشور پدید آورده است اخلال در بازار پول و اجبار بانک ها به فعالیتی است که در الگوی کسب و کار یک بانک جائی ندارد. بانک ها می بایست بنگاههائی را اداره کنند که نه تنها در اداره آنها تجربه ای ندارند بلکه می بایست منابع مالی خود را نیز صرف احیاء و پوشش ناکارآمدی آنها کنند.یکی دیگر از ویژگی های واگذاری های صورت گرفته تحت عنوان برنامه خصوصی سازی در کشور عرضه عمده سهام بنگاههای دولتی به صورت بلوکی به متقاضیان است به گونه ایکه قریب به ۹۴ درصد از واگذاری های دهه گذشته به صورت عمده بوده است. این روش از آنجا که قدرت مدیریت را به خریدار انتقال می دهد روش مناسبی است، اما در غیاب سرمایه گذار خارجی و کوچک بودن توان مالی بخش خصوصی حاضر در بازار موجب می گردد که دامنه خریداران بنگاه بسیار محدود شود. محدود شدن تعداد خریداران بالقوه تبانی بین آنها را برای خرید ارزان تسهیل می کند و حتی می تواند موجب عدم فروش بنگاه بگردد. حتی این شائبه نیز وجود دارد که قصد نهائی دولت انتقال مالکیت بنگاه به مالکی مورد نظر است و از ابزار عرضه بلوکی، با علم به اینکه بنگاهی دیگر قادر به خرید نیست، تنها برای بخشیدن چهره ای دمکراتیک به فرآیند انتقال مالکیت کمک می گیرد.
همانگونه که در بخش ادبیات نظری خصوصی سازی مطرح شد ساختار بازار محصول و نهاده بنگاه خصوصی سازی شده و عملکرد دولت در آن از دیگر عواملی است که در موفقیت یک برنامه خصوصی سازی نقش جدی بازی می کند. هر چه این بازار ساختاری نزدیک به رقابت داشته باشد و دولت با وضع قوانین مناسب و رفع مقررات در حفظ و گسترش رقابت بکوشد، عملکرد بنگاه از منظر افزایش کارائی درخشان تر خواهد بود. هر چند ارزش بنگاه با چشم انداز انحصار در بازار، بسیار بیشتر است اما تجربه جهانی نشان می دهد که منافع اجتماعی رقابت، بسیار فراتر از درامد بیشتری است که دولت می تواند از فروش بنگاه انحصارگر کسب کند. با نگاهی به دو صنعت پتروشیمی ومحصولات شیمیایی و فراورده های نفتی که قریب به ۵۰ درصد از برنامه خصوصی سازی کشور در آنها صورت گرفته است به راحتی می توان دید که دولت همچنان تعیین کننده نتیجه بازار محصولات این دو صنعت است و با دخالت های وسیع خود به عملگرهای بازار مجال هدایت تصمیم گیری های مشوق کارائی را نمی دهد. دولت در فروش نفت خام و خرید فرآورده های نفتی انحصار دارد و از این انحصار حداکثر استفاده را می برد و حتی در بسیاری از تصمیم گیری ها همانند خرید خدمات و تکنولوژی، بنگاه ها ناچار به مراجعه به دولت هستند. مجتمع های پتروشیمی ناچار به خرید گاز مصرفی خود از دولت هستند و برخی از محصولات خود را می بایست با نرخ مصوب دولت بفروشند و برخی دیگر را ناگزیر از طریق شرکت واسط صادر کنند. قیمت گاز مصرفی مجتمع های پتروشیمی در قالب بودجه های سالیانه و در قوه مقننه تعیین می گردد و معیارهای تعیین قیمت، محدود کردن سود صنعت و بیشینه کردن درآمد دولت است. در چنین شرایطی است که تمام دلایل برشمرده برای اولویت مالکیت بخش خصوصی بر مالکیت بخش عمومی رنگ می بازند و دیگر نمی توان انتظار داشت که بنگاه خصوصی سازی شده و یا حتی خصوصی دغدغه کاهش هزینه ها و افزایش کارائی را داشته باشد.
برآیند فعالیت های صورت گرفته در غالب برنامه خصوصی سازی کشور نشان می دهد که در وهله اول این برنامه به عنوان جزئی از یک برنامه اصلاحات اقتصادی که در آن افزایش رفاه اجتماعی و گسترش رقابت هدف اولیه بوده باشد، صورت نگرفته است. هر چند تجربه جهانی نشان می دهد که خصوصی سازی به تنهائی نیز ثمربخش است اما همین تجربیات نشان می دهند که در صورت ترکیب خصوصی سازی با سیاستهای مشوق رقابت بهره بیشتری از خصوصی سازی حاصل می شود. ویژگی دوم برنامه خصوصی سازی کشور اکراه ضمنی دولت از خصوصی سازی واقعی است. هر چند طبق قانون دولت می بایست به انتقال مالکیت بنگاه های متعلق به خود به بخش خصوصی تن دهد اما عملکرد سالهای گذشته نشان از عدم تمایل دولت به از دست دادن اختیار خود در اداره این بنگاه ها است. این امر به خوبی در گزارش های تهیه شده توسط نهادهای رسمی کشور نمود یافته است. کمیسیون اصل ۴۴ مجلس میزان خصوصی سازی واقعی را در یک دوره ۵ ساله ۱۳۸۹-۱۳۸۵ تنها ۱۳.۵ درصد می داند و سازمان بازرسی کشور خصوصی سازی واقعی را دوره ای تقریباَ مشابه تنها ۵% برآورد کرده است. ویژگی دیگر، سرعت نامتوازن خصوصی سازی در کشور است. هر چند این سرعت در گرو رفع موانع حقوقی بوده است اما حتی پس از ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ فراز و فرود بسیاری در روند خصوصی سازی مشاهده می شود که ریشه در تصمیم های غیر اقتصادی و سیاسی دارد."

اشتراک‌گذاری:

لینک کوتاه: