نفت، گاز و الماس زیر پای 300میلیون فقیر
«آینده کشورهای دارنده منابع طبیعی در گرو این است که آنها تا چه اندازه خواهند توانست منابع نفت، گاز و معدن خود را به خوبی مدیریت کنند؟» این عبارتی است که موسسه حکمرانی منابع طبیعی در امریکا برای توصیف وضعیت کشورهای دارنده ذخایر نفت و گاز و همچنین معدن استفاده کرده است.
26كشور «غني از منابع طبيعي» با عملكرد ضعيف در زمينه مديريت منابع رقم زدند این یکی از نتیجه گیری های گزارشی است که
موسسه حكمراني منابع طبيعي منتشر کرده است. این موسسه در گزارشي خواندني وضعيت ۵۸كشور جهان را در زمینه مديريت منابع طبيعي بررسي كرده است. براساس این گزارش اين ۵۸كشور توليدكننده ۸۵درصد نفت جهان، ۹۰ درصد الماس جهان و ۸۰درصد مس جهان هستند.
معیارها و شاخص هایی که این موسسه بکار برده نشان می دهد که در ميان اين ۵۸كشور، تنها ۱۱كشور كه معادل ۲۰درصد آنها هستند، استانداردهاي شفاف و پاسخگو را در تولید و بهره برداری ازمنابع طبیعی دارا هستند. يكي از نتايجي كه در گزارش اين سازمان به دست آمده اين است كه در ۲۶كشور ثروتمند در زمينه ذخاير نفت، گاز و معدن كه شاخص مديريت منابع طبيعي ضعيفي را به دست آوردهاند بيش از ۳۰۰ميليون نفر كه معادل ۵۰درصد از جمعيت اين ۲۶ كشور است با درآمد كمتر از ۲دلار در روز زندگي ميكنند.
در مقايسه در كشورهايي كه در شاخص مديريت منابع وضعيتي نه چندان مناسب داشتهاند، ۱۴۹ميليون نفر كه معادل ۳۲درصد كل جمعيت آن است، فقير بوده و با درآمد كمتر از ۲دلار در روز زندگي ميكنند. اما كشورهايي كه در اين شاخص عملكردي استاندارد و رضايتبخش داشتهاند تنها ۱۰ميليون فقير دارند كه با درآمدي كمتر از ۲دلار در روز زندگي ميكنند. اين جمعيت معادل فقط ۷درصد كل جمعيت كشورهاي گروه سوم و قدرتمند در زمينه مديريت منابع را شامل ميشود.
۶كشور از ۱۱كشور برتر در اين آزمون را كشورهايي با درآمد متوسط تشكيل ميدهند. برزيل، شيلي، كلمبيا، مكزيك، پرو و ترينيدادوتوباگو. وجود اين كشورها نشان ميدهد «ثروتمند بودن» يك پيش شرط براي حكمراني خوب بر منابع طبيعي تلقي نميشود. آمارهاي موسسه حكمراني منابع طبيعي نشان ميدهد كه ۴۵۰ميليون نفر از فقراي جهان در كشورهايي زندگي ميكنند كه بيشترين منابع نفت گاز و معدن را در اختيار دارند. ۹كشور از ۱۵ كشوري كه ضعيفترين نمره را در اين شاخص به خود اختصاص دادهاند، داراي بيشترين منابع نفت گاز و معدن در جهان هستند. الجزيره، كامرون، جمهوري دموكراتيك كنگو، گينه استوايي، ايران، ليبي، قطر، عربستانسعودي و تركمنستان اين كشورها را شامل ميشوند. در سال ۲۰۱۰ سود حاصل از اين منابع، براي اين كشورها ۵۳۰ميليارد دلار بوده است كه سرانه ۱۵۰۰دلاري را نشان ميدهد.
موسسه مديريت منابع طبيعي متن پرسشنامهيي را كه بر اساس آن، شاخص مديريت منابع طبيعي ۵۸ كشور مورد بررسي را به دست آورده، در ضميمه يكي از گزارشهاي خود آورده است.
يكي از مورد انتقادترين عملكردهاي ايران در زمينه مديريت منابع نفت و گاز از ديدگاه اين موسسه نبود مرز مشخصي ميان وزارت نفت كشور و شركت ملي نفت كشور است. متن اين پرسشنامه و پاسخهاي آن نيز به شرح زير است:
۱. آيا در كشور ايران تعريف قانوني مشخصي درباره مالكيت منابع طبيعي وجود دارد؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره A را داده است كه بهترين نمره است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه ماده دوم از قانون نفت ۱۹۸۷ و مواد ۴۴ و ۴۵ از قانون اساسي تصريح ميكند كه حق مالكيت بر منابع طبيعي، ملي است و حاكميت كامل بر منابع در اختيار دولت است.
۲. چه كسي در ايران اختيار اعطاي حقوق و مجوزهاي منابع هيدروكربوري و معدني را بر عهده دارد؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره E داده است كه كمترين نمره است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه مسووليت اعطاي مجوزها به عهده وزارت نفت است اما وزارت نفت و شركت ملي نفت هر چند روي كاغذ ماهيت متفاوتي دارند اما عملا يكسان هستند. وزارت نفت در سال ۱۹۷۹ و به دنبال انقلاب اسلامي در ايران تشكيل شد و شركت ملي نفت NIOC به صورت اسمي زيرمجموعه و تحت اختيار وزارت نفت است اما در عمل مرزهاي اين دو مبهم است. قانون نفت به ويژه موارد ۳ و ۵ نظارت بر فعاليتهاي نفتي را جزو حدود و اختيارات وزارت نفت ميداند.
۳. دولت ايران عموما چه رويههايي براي اعطاي مجوز دنبال ميكند؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره B داده است كه جزو نمرات متوسط است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه برخي گزارشهاي علمي كه در مورد شركت ملي نفت و صنعت نفت ايران تهيه شده، روندهاي غير رسمي گزينش شركاي مناسب در مذاكرات را نشان داده است. بر اساس ماده ۸۱ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اعطاي هرگونه امتياز مشاركت در ميدان به خارجيها ممنوع است اما راههايي وجود دارد كه شركتهاي خارجي مشاركت داشته باشند.
۴. سيستم مالي حاكم بر منابع معدني و طبيعي ايران چيست؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره C داده است كه جزو نمرات متوسط رو به پايين است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه نظام حقوقي كه براي قراردادها در ايران مورد استفاده قرار ميگيرد، بيع متقابل است كه منحصر به همين كشور است و بسيار نزديك به توافق خدماتي است. اين كشور به جاي اينكه اجازه هر گونه اكتشاف، توسعه و فعاليت در ميدانهاي نفتي را براي مدت ۳۰ساله به شركتهاي بينالمللي نفتي (IOC) بدهد، مكانيسم خاصي را براي قراردادهاي خود تدوين كرده است كه بيع متقابل نام دارد و بر اساس آن اين شركتها به مدت ۵ تا ۷سال اجازه اكتشاف و فعاليت دارند و پس از آن شركت ملي نفت ميدان را تحويل ميگيرد و سرمايه اوليه را باز ميگرداند. اما شركتهاي بينالمللي نفت در كشورهاي ديگر گزينههاي جذابتري براي سرمايهگذاري داشتند و دولت نيز اين امر را متوجه شده است به همين خاطر ابتدا سود نهايي را از ۱۵درصد به ۱۷درصد افزايش داد. برنامهريزان دولتي تصور ميكردند وقتي ميزان بازگشت ثابت را افزايش دهند، ميتوانند سرمايهگذاران خارجي بسياري را جذب كنند اما آنچه براي سرمايهگذاران اهميت دارد در عمل چيز ديگري است. سرمايهگذاران ريسك را به نحوه ديگري ارزيابي ميكنند.
۵. كدام آژانس يا موسسهيي عهدهدار بخش اجرايي منابع هيدروكربوري و معدني در ايران است؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره C داده است كه جزو نمرات متوسط است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه همانطور كه در پرسش سوم نيز به آن پرداخته شد، شركت ملي نفت ايران عهدهدار بخش اجرايي نفت است هر چند قدرت اصلي در اختيار وزارت نفت است. همانطور كه پيش از اين نيز ذكر شد، مرز ميان شركت ملي نفت و وزارت نفت به صورت دقيق مشخص نيست به همين خاطر نويسنده در اين بخش تركيب ميان اين دو را انتخاب كرده است.
به گزارش «تعادل» در قسمت ديگري از گزارش موسسه مديريت منابع طبيعي، شاخصهايي كه در مورد ۵۸ كشور بررسي شده، مورد تشريح قرار گرفتند. نخستين شاخص كه «تعادل» عبارت «وضعيت نهادي و قانوني» را براي آن درنظر گرفته است، شامل: «قانون آزادي اطلاعات، قانون بخش جامع، شاخص EITI، استقلال فرآيند مجوزدهي، بررسي اثرات اجتماعي و محيطي مورد نياز و شفافيت كسب، گزارشهاي مالي شركتهاي دولتي، تعريف قوانين بودجهيي، تعريف قوانين انتقال درآمد به دولتهاي محلي ميشود.
شاخص بعدي كه ما از عبارت «گزارشهاي عملكرد» براي معادلسازي آن استفاده كردهايم، شامل فرآيند مجوزدهي، قراردادها، ارزشيابي تاثيرات محيطي و اجتماعي، دادههاي اكتشاف، حجم توليد، ارزش توليد، منابع اوليه درآمدها، منابع ثانويه درآمدها، يارانهها، اسامي شركتهاي مشغول كار، گزارشهاي جامع شركتهاي دولتي، اطلاعات توليدي شركتهاي دولتي، اطلاعات درآمدي شركتهاي دولتي، فعاليت شركتهاي شبهدولتي، هياتمديره شركتهاي دولتي، قوانين بودجه، گزارشهاي جامع بودجهيي، قوانين حملونقل محلي، گزارشهاي جامع حملونقل محلي، گزارشهاي انتقال درآمد به دولت محلي ميشود. مورد بعدي «كنترل امنيتي و كيفي است» در تشريح موارد تاثيرگذار در اين شاخص به اين موارد برميخوريم: «بررسي روند مجوزدهي، بررسي روند تخصيص بودجه، كيفيت گزارشهاي دولتي، افشا دولتي از كشمكشهاي منافع، كيفيت گزارشهاي شركتهاي در مالكيت دولت، حسابرسي گزارشهاي شركتهاي در مالكيت دولت، بهرهوري شركتهاي در مالكيت دولت از استانداردهاي بينالمللي مالي، افشا شركتهاي در مالكيت دولت از كشمكش منافع، گزارش كيفيت بودجه، حسابرسي گزارشهاي بودجه، پيروي دولت از قوانين بودجه، بررسي تخصيص بودجه، افشا بودجه از كشمكش منافع، كيفيت گزارشهاي انتقال درآمد به دولتهاي محلي و پيروي حكومت از قوانين انتقال درآمد به دولتهاي محلي». آخرين معيار مورد بررسي توسط موسسه مديريت منابع آب نيز شاخص «بهرهوري محيطي» است. اين معيار شامل چنين شاخصهايي ميشود: «فساد (شاخص فساد در شفافيت بينالمللي و شاخص حكمراني جهاني)، بودجه باز، مسووليت و دموكراسي، اثربخشي دولت و حاكميت قانون است.»
موسسه حكمراني منابع طبيعي منتشر کرده است. این موسسه در گزارشي خواندني وضعيت ۵۸كشور جهان را در زمینه مديريت منابع طبيعي بررسي كرده است. براساس این گزارش اين ۵۸كشور توليدكننده ۸۵درصد نفت جهان، ۹۰ درصد الماس جهان و ۸۰درصد مس جهان هستند.
معیارها و شاخص هایی که این موسسه بکار برده نشان می دهد که در ميان اين ۵۸كشور، تنها ۱۱كشور كه معادل ۲۰درصد آنها هستند، استانداردهاي شفاف و پاسخگو را در تولید و بهره برداری ازمنابع طبیعی دارا هستند. يكي از نتايجي كه در گزارش اين سازمان به دست آمده اين است كه در ۲۶كشور ثروتمند در زمينه ذخاير نفت، گاز و معدن كه شاخص مديريت منابع طبيعي ضعيفي را به دست آوردهاند بيش از ۳۰۰ميليون نفر كه معادل ۵۰درصد از جمعيت اين ۲۶ كشور است با درآمد كمتر از ۲دلار در روز زندگي ميكنند.
در مقايسه در كشورهايي كه در شاخص مديريت منابع وضعيتي نه چندان مناسب داشتهاند، ۱۴۹ميليون نفر كه معادل ۳۲درصد كل جمعيت آن است، فقير بوده و با درآمد كمتر از ۲دلار در روز زندگي ميكنند. اما كشورهايي كه در اين شاخص عملكردي استاندارد و رضايتبخش داشتهاند تنها ۱۰ميليون فقير دارند كه با درآمدي كمتر از ۲دلار در روز زندگي ميكنند. اين جمعيت معادل فقط ۷درصد كل جمعيت كشورهاي گروه سوم و قدرتمند در زمينه مديريت منابع را شامل ميشود.
۶كشور از ۱۱كشور برتر در اين آزمون را كشورهايي با درآمد متوسط تشكيل ميدهند. برزيل، شيلي، كلمبيا، مكزيك، پرو و ترينيدادوتوباگو. وجود اين كشورها نشان ميدهد «ثروتمند بودن» يك پيش شرط براي حكمراني خوب بر منابع طبيعي تلقي نميشود. آمارهاي موسسه حكمراني منابع طبيعي نشان ميدهد كه ۴۵۰ميليون نفر از فقراي جهان در كشورهايي زندگي ميكنند كه بيشترين منابع نفت گاز و معدن را در اختيار دارند. ۹كشور از ۱۵ كشوري كه ضعيفترين نمره را در اين شاخص به خود اختصاص دادهاند، داراي بيشترين منابع نفت گاز و معدن در جهان هستند. الجزيره، كامرون، جمهوري دموكراتيك كنگو، گينه استوايي، ايران، ليبي، قطر، عربستانسعودي و تركمنستان اين كشورها را شامل ميشوند. در سال ۲۰۱۰ سود حاصل از اين منابع، براي اين كشورها ۵۳۰ميليارد دلار بوده است كه سرانه ۱۵۰۰دلاري را نشان ميدهد.
موسسه مديريت منابع طبيعي متن پرسشنامهيي را كه بر اساس آن، شاخص مديريت منابع طبيعي ۵۸ كشور مورد بررسي را به دست آورده، در ضميمه يكي از گزارشهاي خود آورده است.
يكي از مورد انتقادترين عملكردهاي ايران در زمينه مديريت منابع نفت و گاز از ديدگاه اين موسسه نبود مرز مشخصي ميان وزارت نفت كشور و شركت ملي نفت كشور است. متن اين پرسشنامه و پاسخهاي آن نيز به شرح زير است:
۱. آيا در كشور ايران تعريف قانوني مشخصي درباره مالكيت منابع طبيعي وجود دارد؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره A را داده است كه بهترين نمره است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه ماده دوم از قانون نفت ۱۹۸۷ و مواد ۴۴ و ۴۵ از قانون اساسي تصريح ميكند كه حق مالكيت بر منابع طبيعي، ملي است و حاكميت كامل بر منابع در اختيار دولت است.
۲. چه كسي در ايران اختيار اعطاي حقوق و مجوزهاي منابع هيدروكربوري و معدني را بر عهده دارد؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره E داده است كه كمترين نمره است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه مسووليت اعطاي مجوزها به عهده وزارت نفت است اما وزارت نفت و شركت ملي نفت هر چند روي كاغذ ماهيت متفاوتي دارند اما عملا يكسان هستند. وزارت نفت در سال ۱۹۷۹ و به دنبال انقلاب اسلامي در ايران تشكيل شد و شركت ملي نفت NIOC به صورت اسمي زيرمجموعه و تحت اختيار وزارت نفت است اما در عمل مرزهاي اين دو مبهم است. قانون نفت به ويژه موارد ۳ و ۵ نظارت بر فعاليتهاي نفتي را جزو حدود و اختيارات وزارت نفت ميداند.
۳. دولت ايران عموما چه رويههايي براي اعطاي مجوز دنبال ميكند؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره B داده است كه جزو نمرات متوسط است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه برخي گزارشهاي علمي كه در مورد شركت ملي نفت و صنعت نفت ايران تهيه شده، روندهاي غير رسمي گزينش شركاي مناسب در مذاكرات را نشان داده است. بر اساس ماده ۸۱ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اعطاي هرگونه امتياز مشاركت در ميدان به خارجيها ممنوع است اما راههايي وجود دارد كه شركتهاي خارجي مشاركت داشته باشند.
۴. سيستم مالي حاكم بر منابع معدني و طبيعي ايران چيست؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره C داده است كه جزو نمرات متوسط رو به پايين است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه نظام حقوقي كه براي قراردادها در ايران مورد استفاده قرار ميگيرد، بيع متقابل است كه منحصر به همين كشور است و بسيار نزديك به توافق خدماتي است. اين كشور به جاي اينكه اجازه هر گونه اكتشاف، توسعه و فعاليت در ميدانهاي نفتي را براي مدت ۳۰ساله به شركتهاي بينالمللي نفتي (IOC) بدهد، مكانيسم خاصي را براي قراردادهاي خود تدوين كرده است كه بيع متقابل نام دارد و بر اساس آن اين شركتها به مدت ۵ تا ۷سال اجازه اكتشاف و فعاليت دارند و پس از آن شركت ملي نفت ميدان را تحويل ميگيرد و سرمايه اوليه را باز ميگرداند. اما شركتهاي بينالمللي نفت در كشورهاي ديگر گزينههاي جذابتري براي سرمايهگذاري داشتند و دولت نيز اين امر را متوجه شده است به همين خاطر ابتدا سود نهايي را از ۱۵درصد به ۱۷درصد افزايش داد. برنامهريزان دولتي تصور ميكردند وقتي ميزان بازگشت ثابت را افزايش دهند، ميتوانند سرمايهگذاران خارجي بسياري را جذب كنند اما آنچه براي سرمايهگذاران اهميت دارد در عمل چيز ديگري است. سرمايهگذاران ريسك را به نحوه ديگري ارزيابي ميكنند.
۵. كدام آژانس يا موسسهيي عهدهدار بخش اجرايي منابع هيدروكربوري و معدني در ايران است؟
موسسه حكمراني منابع طبيعي امريكا به اين پرسش نمره C داده است كه جزو نمرات متوسط است. توضيحي كه در اين مورد داده است از اين قرار است كه همانطور كه در پرسش سوم نيز به آن پرداخته شد، شركت ملي نفت ايران عهدهدار بخش اجرايي نفت است هر چند قدرت اصلي در اختيار وزارت نفت است. همانطور كه پيش از اين نيز ذكر شد، مرز ميان شركت ملي نفت و وزارت نفت به صورت دقيق مشخص نيست به همين خاطر نويسنده در اين بخش تركيب ميان اين دو را انتخاب كرده است.
به گزارش «تعادل» در قسمت ديگري از گزارش موسسه مديريت منابع طبيعي، شاخصهايي كه در مورد ۵۸ كشور بررسي شده، مورد تشريح قرار گرفتند. نخستين شاخص كه «تعادل» عبارت «وضعيت نهادي و قانوني» را براي آن درنظر گرفته است، شامل: «قانون آزادي اطلاعات، قانون بخش جامع، شاخص EITI، استقلال فرآيند مجوزدهي، بررسي اثرات اجتماعي و محيطي مورد نياز و شفافيت كسب، گزارشهاي مالي شركتهاي دولتي، تعريف قوانين بودجهيي، تعريف قوانين انتقال درآمد به دولتهاي محلي ميشود.
شاخص بعدي كه ما از عبارت «گزارشهاي عملكرد» براي معادلسازي آن استفاده كردهايم، شامل فرآيند مجوزدهي، قراردادها، ارزشيابي تاثيرات محيطي و اجتماعي، دادههاي اكتشاف، حجم توليد، ارزش توليد، منابع اوليه درآمدها، منابع ثانويه درآمدها، يارانهها، اسامي شركتهاي مشغول كار، گزارشهاي جامع شركتهاي دولتي، اطلاعات توليدي شركتهاي دولتي، اطلاعات درآمدي شركتهاي دولتي، فعاليت شركتهاي شبهدولتي، هياتمديره شركتهاي دولتي، قوانين بودجه، گزارشهاي جامع بودجهيي، قوانين حملونقل محلي، گزارشهاي جامع حملونقل محلي، گزارشهاي انتقال درآمد به دولت محلي ميشود. مورد بعدي «كنترل امنيتي و كيفي است» در تشريح موارد تاثيرگذار در اين شاخص به اين موارد برميخوريم: «بررسي روند مجوزدهي، بررسي روند تخصيص بودجه، كيفيت گزارشهاي دولتي، افشا دولتي از كشمكشهاي منافع، كيفيت گزارشهاي شركتهاي در مالكيت دولت، حسابرسي گزارشهاي شركتهاي در مالكيت دولت، بهرهوري شركتهاي در مالكيت دولت از استانداردهاي بينالمللي مالي، افشا شركتهاي در مالكيت دولت از كشمكش منافع، گزارش كيفيت بودجه، حسابرسي گزارشهاي بودجه، پيروي دولت از قوانين بودجه، بررسي تخصيص بودجه، افشا بودجه از كشمكش منافع، كيفيت گزارشهاي انتقال درآمد به دولتهاي محلي و پيروي حكومت از قوانين انتقال درآمد به دولتهاي محلي». آخرين معيار مورد بررسي توسط موسسه مديريت منابع آب نيز شاخص «بهرهوري محيطي» است. اين معيار شامل چنين شاخصهايي ميشود: «فساد (شاخص فساد در شفافيت بينالمللي و شاخص حكمراني جهاني)، بودجه باز، مسووليت و دموكراسي، اثربخشي دولت و حاكميت قانون است.»
