رد پای فیلهای سفید در خرابی اقتصاد ایران
ساعت 24- در سال ۱۸۵۱ میلادی، شاه کشور سیام (برمه سابق) یکی از فیلهای مقدس سپیدموی را به یکی از درباریان که از چشم شاه افتاده بود هدیه داد. این هدیه که به ظاهر مایه افتخار بود در واقعیت امر به مصیبت برای فرد دریافتکننده هدیه تبدیل شد زیرا هزینه نگهداری و مراقبت از فیل، صاحب آن را خانه خراب میکرد.
r />اين داستان از آن پس توسط اقتصاددانان براي طرحهاي عمراني و صنعتي كه فايده آن بسيار كمتر از هزينههايش به كار گرفته ميشود. فيلهاي سفيد هديه سياه سياسيون به شهروندان يك سرزمين است كه براي خريد محبوبيت سياسي و به دست آوردن راي كلنگ طرحهاي بيفايده و كمفايده را ميزنند و منابع را زخمي ميكنند.
عليرضا باستاني در مقالهاي با عنوان «رد پاي فيلهاي سفيد در طرحهاي اقتصادي ايران» اين موضوع را با نشان دادن مصداقهايي بازكاوي كرده است. نوشته وي را در ادامه ميخوانيد:
پروژههاي فيل سفيد در ايران
در كشور ايران نيز پروژههاي فيل سفيد متعددي مشاهده ميشود. سلجوقي (۱۳۷۰) در بررسي مشكلات طرحهاي عمراني دولت به اين نتيجه رسيد كه بخش عمدهيي از طرحهاي عمراني بدون توجيه كارشناسي با فشارهاي قانوني يا غيرقانوني آغاز ميشود. علاوه بر اين از ديگر جنبههاي وقوع پروژههاي فيل سفيد در ايران، پايين برآورد كردن هزينههاي اجراي پروژهها و تاخير در اجراي پروژهها است. طي سالهاي برنامه سوم تاخير در اتمام طرحها، بهطور متوسط هر سال ۳۰.۰۰۰ميليارد ريال تعهد جديد براي دولت آفريده است. اين اضافه تعهد براي سال ۱۳۸۴ به مبلغ ۲۴۶.۳۰۰ ميليارد ريال رسيد كه ۲.۵برابر بودجه عمران در آن سال بوده است. همچنين در سالهاي گذشته متوسط زمان اجراي طرحهاي بخش راه از ۳سال به ۹سال و طرحهاي بيمارستاني از ۴سال به ۱۱سال افزايش يافته است. بررسيها نشان ميدهد در بازه زماني ۱۳۹۱-۱۳۸۱ بهطور ميانگين فقط ۲۶درصد طرحها بهموقع انجام شده است. علاوه براين در سالهاي ۱۳۸۸-۱۳۸۱ بهطور متوسط براي خاتمه هر طرح به ميزان ۱۷۱درصد اعتبار مازاد بر ميزان برنامهريزي شده، تخصيص داده شده است (ابوحمزه، ۱۳۹۳) . در عين حال اجراي برخي پروژههاي بزرگ كشور به دليل ظرفيت پايين بهرهبرداري نسبت به ظرفيت ايجاد شده، فاقد توجيه اقتصادي كافي بوده است. از جمله اين پروژهها ميتوان به ساخت برخي فرودگاهها و سدها اشاره كرد. در ادامه بهطور اجمال به وضعيت اين پروژهها اشاره ميشود.
از ميان ۷۰ فرودگاه تجاري كشور، فرودگاههاي مهرآباد، امام(ره)، مشهد، شيراز، اصفهان، زاهدان، تبريز و بندرعباس، جمعا حدود ۸۰درصد كل جابهجايي مسافر را دارا بودهاند و از توجيه اقتصادي لازم برخوردار هستند و ۲۰درصد باقيمانده پروازها در ساير فرودگاهها صورت ميگيرد. البته جابهجايي بيش از ۸۰درصد از اين تعداد نيز در ۴فرودگاه اول انجام پذيرفته است. بايد اذعان كرد كه به دلايل مختلف احداث و توسعه فرودگاههاي كشور از الگوي اقتصادي مشخصي تبعيت نكرده و بسياري از اين فرودگاهها توجيه اقتصادي لازم را ندارند. بهطوري كه تقاضاي سفر در برخي از فرودگاهها در حد هواپيماهاي بدنه باريك است، ولي ساخت آن برمبناي پذيرش هواپيماهاي بدنه متوسط يا حتي پهنپيكر بوده است. همچنين برخي سدهاي ساخته شده در ايران بهرهوري مورد انتظار را نداشتهاند. براي نمونه به گفته مقامات عاليرتبه وزارت نيرو ظرفيت سد ساوه ۱۳۰ميليون مترمكعب آب بوده اما تاكنون بيش از ۳۰ميليون مترمكعب آب در آن ذخيره نشده است. از سويي سد كرخه براي ذخيرهسازي ۷ميليارد مترمكعب آب ساخته شده اما حداكثر ميزان آب ذخيره شده معادل ۲.۷ميليارد مترمكعب بوده است.
صندوق توسعه ملي و پروژههاي فيل سفيد
امروزه غالب كشورهاي صادركننده نفت و گاز از دو نوع عمده از داراييهاي ملي برخوردار هستند: منابع نفت و گاز كه در زيرزمين قرار دارد و صندوقهاي ثروت ملي كه روي زمين قرار گرفتهاند (واندن بريمر و واندر پلاگ، ۲۰۱۴). مديريت موثر داراييهاي صندوق ثروت ملي مستلزم انتخاب تركيب مناسب چيدمان داراييها در پرتفوي صندوق از منظر ريسك و بازدهي است. در صورتي كه منابع صندوق تبديل به زيرساختهاي فيزيكي، گسترش و بهبود سرمايه انساني يا تبديل به اشكال مختلف دارايي (نظير اوراق بهادار و سهام) با نرخ سودآوري مناسب شود ثروت زيرزميني به شكل موثري تبديل به ثروت روي زميني ميشود. در اين صورت، نسل فعلي و نسلهاي آتي از آن ثروت برخوردار خواهند شد اما اگر ثروت زيرزميني صرف سرمايهگذاريهاي بيحاصل شود، اقتصاد ملي دچار تبعات منفي صادرات منابع زيرزميني خواهد شد.
در شرايطي كه سرمايهگذاريهاي دولتي با بهرهوري پايينتر و مشكلات اشاره شده در انتخاب پروژههاي فيل سفيد نظير انتخاب پروژههاي نامناسب، مكانيابي نامناسب، طولاني شدن عملياتي اجرايي و افزايش هزينه اجرايي مواجهند، صندوق توسعه ملي ميتواند با ابزار در دسترس خود اين مسير را اصلاح كرده و براين مشكلات غلبه كند. از يك طرف منابع صندوق بايد صرف تامين مالي پروژههاي بخش غيردولتي شده كه انتظار ميرود از بهرهوري بالاتري نسبت به سرمايهگذاري دولتي برخوردار باشد.
از سوي ديگر طرحهاي پيشنهادي از منظر فني، مالي و اقتصادي توسط بانكهاي عامل مورد بررسي قرار گرفته و پس از تاييد هيات عامل صندوق، تامين مالي خواهند شد. اين امر ميتواند تا حدود زيادي از تصويب پروژههاي فاقد توجيهپذيري كافي ازجمله تصويب طرحها كه در مكانهاي نامناسب قرار دارند، جلوگيري كند. در عين حال از مهمترين ابزارهاي در دسترس، نظارت در دوره عمليات اجرايي پروژه و پرداخت مرحلهيي تسهيلات است. به اين ترتيب از بروز انحراف در هر مرحله از اجراي پروژه، جلوگيري خواهد شد. سرانجام رصد مستمر پروژههاي بزرگ اجرا شده توسط صندوق توسعه ملي ميتواند تجربه كافي را براي تامين مالي پروژههاي مشابه فراهم كند.
عليرضا باستاني در مقالهاي با عنوان «رد پاي فيلهاي سفيد در طرحهاي اقتصادي ايران» اين موضوع را با نشان دادن مصداقهايي بازكاوي كرده است. نوشته وي را در ادامه ميخوانيد:
پروژههاي فيل سفيد در ايران
در كشور ايران نيز پروژههاي فيل سفيد متعددي مشاهده ميشود. سلجوقي (۱۳۷۰) در بررسي مشكلات طرحهاي عمراني دولت به اين نتيجه رسيد كه بخش عمدهيي از طرحهاي عمراني بدون توجيه كارشناسي با فشارهاي قانوني يا غيرقانوني آغاز ميشود. علاوه بر اين از ديگر جنبههاي وقوع پروژههاي فيل سفيد در ايران، پايين برآورد كردن هزينههاي اجراي پروژهها و تاخير در اجراي پروژهها است. طي سالهاي برنامه سوم تاخير در اتمام طرحها، بهطور متوسط هر سال ۳۰.۰۰۰ميليارد ريال تعهد جديد براي دولت آفريده است. اين اضافه تعهد براي سال ۱۳۸۴ به مبلغ ۲۴۶.۳۰۰ ميليارد ريال رسيد كه ۲.۵برابر بودجه عمران در آن سال بوده است. همچنين در سالهاي گذشته متوسط زمان اجراي طرحهاي بخش راه از ۳سال به ۹سال و طرحهاي بيمارستاني از ۴سال به ۱۱سال افزايش يافته است. بررسيها نشان ميدهد در بازه زماني ۱۳۹۱-۱۳۸۱ بهطور ميانگين فقط ۲۶درصد طرحها بهموقع انجام شده است. علاوه براين در سالهاي ۱۳۸۸-۱۳۸۱ بهطور متوسط براي خاتمه هر طرح به ميزان ۱۷۱درصد اعتبار مازاد بر ميزان برنامهريزي شده، تخصيص داده شده است (ابوحمزه، ۱۳۹۳) . در عين حال اجراي برخي پروژههاي بزرگ كشور به دليل ظرفيت پايين بهرهبرداري نسبت به ظرفيت ايجاد شده، فاقد توجيه اقتصادي كافي بوده است. از جمله اين پروژهها ميتوان به ساخت برخي فرودگاهها و سدها اشاره كرد. در ادامه بهطور اجمال به وضعيت اين پروژهها اشاره ميشود.
از ميان ۷۰ فرودگاه تجاري كشور، فرودگاههاي مهرآباد، امام(ره)، مشهد، شيراز، اصفهان، زاهدان، تبريز و بندرعباس، جمعا حدود ۸۰درصد كل جابهجايي مسافر را دارا بودهاند و از توجيه اقتصادي لازم برخوردار هستند و ۲۰درصد باقيمانده پروازها در ساير فرودگاهها صورت ميگيرد. البته جابهجايي بيش از ۸۰درصد از اين تعداد نيز در ۴فرودگاه اول انجام پذيرفته است. بايد اذعان كرد كه به دلايل مختلف احداث و توسعه فرودگاههاي كشور از الگوي اقتصادي مشخصي تبعيت نكرده و بسياري از اين فرودگاهها توجيه اقتصادي لازم را ندارند. بهطوري كه تقاضاي سفر در برخي از فرودگاهها در حد هواپيماهاي بدنه باريك است، ولي ساخت آن برمبناي پذيرش هواپيماهاي بدنه متوسط يا حتي پهنپيكر بوده است. همچنين برخي سدهاي ساخته شده در ايران بهرهوري مورد انتظار را نداشتهاند. براي نمونه به گفته مقامات عاليرتبه وزارت نيرو ظرفيت سد ساوه ۱۳۰ميليون مترمكعب آب بوده اما تاكنون بيش از ۳۰ميليون مترمكعب آب در آن ذخيره نشده است. از سويي سد كرخه براي ذخيرهسازي ۷ميليارد مترمكعب آب ساخته شده اما حداكثر ميزان آب ذخيره شده معادل ۲.۷ميليارد مترمكعب بوده است.
صندوق توسعه ملي و پروژههاي فيل سفيد
امروزه غالب كشورهاي صادركننده نفت و گاز از دو نوع عمده از داراييهاي ملي برخوردار هستند: منابع نفت و گاز كه در زيرزمين قرار دارد و صندوقهاي ثروت ملي كه روي زمين قرار گرفتهاند (واندن بريمر و واندر پلاگ، ۲۰۱۴). مديريت موثر داراييهاي صندوق ثروت ملي مستلزم انتخاب تركيب مناسب چيدمان داراييها در پرتفوي صندوق از منظر ريسك و بازدهي است. در صورتي كه منابع صندوق تبديل به زيرساختهاي فيزيكي، گسترش و بهبود سرمايه انساني يا تبديل به اشكال مختلف دارايي (نظير اوراق بهادار و سهام) با نرخ سودآوري مناسب شود ثروت زيرزميني به شكل موثري تبديل به ثروت روي زميني ميشود. در اين صورت، نسل فعلي و نسلهاي آتي از آن ثروت برخوردار خواهند شد اما اگر ثروت زيرزميني صرف سرمايهگذاريهاي بيحاصل شود، اقتصاد ملي دچار تبعات منفي صادرات منابع زيرزميني خواهد شد.
در شرايطي كه سرمايهگذاريهاي دولتي با بهرهوري پايينتر و مشكلات اشاره شده در انتخاب پروژههاي فيل سفيد نظير انتخاب پروژههاي نامناسب، مكانيابي نامناسب، طولاني شدن عملياتي اجرايي و افزايش هزينه اجرايي مواجهند، صندوق توسعه ملي ميتواند با ابزار در دسترس خود اين مسير را اصلاح كرده و براين مشكلات غلبه كند. از يك طرف منابع صندوق بايد صرف تامين مالي پروژههاي بخش غيردولتي شده كه انتظار ميرود از بهرهوري بالاتري نسبت به سرمايهگذاري دولتي برخوردار باشد.
از سوي ديگر طرحهاي پيشنهادي از منظر فني، مالي و اقتصادي توسط بانكهاي عامل مورد بررسي قرار گرفته و پس از تاييد هيات عامل صندوق، تامين مالي خواهند شد. اين امر ميتواند تا حدود زيادي از تصويب پروژههاي فاقد توجيهپذيري كافي ازجمله تصويب طرحها كه در مكانهاي نامناسب قرار دارند، جلوگيري كند. در عين حال از مهمترين ابزارهاي در دسترس، نظارت در دوره عمليات اجرايي پروژه و پرداخت مرحلهيي تسهيلات است. به اين ترتيب از بروز انحراف در هر مرحله از اجراي پروژه، جلوگيري خواهد شد. سرانجام رصد مستمر پروژههاي بزرگ اجرا شده توسط صندوق توسعه ملي ميتواند تجربه كافي را براي تامين مالي پروژههاي مشابه فراهم كند.
