دنبال خصوصی‌سازی نبودیم، دنبال پول بودیم

سایت خبری تحلیلی ساعت 24:داوودخانی از نیمه دوم 1387 تا نیمه دوم 1392 به مدت پنج سال مدیرکل دفتر برنامه‌ریزی و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در وزارت اقتصاد بود. او در این مقام بود که با خصوصی‌سازی و ابعاد آن آشنایی کافی پیدا کرد. گفت‌وگوی او در باره رویدادهای خصوصی‌سازی در سال‌های گذشته خواندنی است.

*بنا شده است در مركز پژوهش‌ها فرآيند خصوصي‌سازي در كشور آسيب‌شناسي شود و بررسي گردد اين فرايند از لحاظ تقنيني و اجرايي مشكلاتي دارد و ريشه اين مشكلات چيست؟ بنابراين اولا مي‌خواهيم مشكلات را شناسايي كنيم و ثانيا چه راهكارهايي براي حل مشكلات وجود دارد و اين راهكارها چه ريشه‌هايي را هدف‌گذاري مي‌كند؟
آسيب‌شناسي خصوصي‌سازي كه در دولت انجام شده است مي‌تواند با اهداف اصلاحات مبنايي، كمي متفاوت باشد، زيرا در دولت مي‌خواهند صرفا بعضي از فرآيندهاي اجرايي قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي تجديدنظر كنند، مانند اينكه تعدادي از بنگاه‌هاي اقتصادي واگذار شده است و بايد فرآيند واگذاري اصلاح گردد. براي مثال به نهادهاي عمومي اين‌گونه سهام واگذار نشود، لذا براي آن نوع اصلاحات در دولت بايد توصيه‌هاي موردي شود.
اما براي آنكه بنياني‌تر در مورد آسيب‌شناسي صحبت شود، بايد گفت خصوصي‌سازي از 30 سال پيش در كشور شروعه گرديد و از 10 سال پيش منجسم‌تر شد و از حدود شش سال پيش فرايند خصوصي‌سازي به سبب تصويب قانون تقويت شد. حالا چه آسيب‌هايي بر اين فرايند مترتب بوده است؟ من فكر مي‌كنم كه اين بحث پايه‌اي‌تر است و از آن نتيجه بهتري حاصل مي‌شود، در مقابل آسيب‌شناسي دولت كه در نتيجه يك تغيير رويه‌اي اتخاذ مي‌شود. اگر بخواهيم در بحث، بنيادين‌تر صحبت شود بايد ببينيم اهداف خصوصي‌سازي در عمل چه بوده است؟
خصوصي‌سازي در واقع براي دو هدف انجام گرديد، اول حجم بالايي از شركت هاي دولتي دراختيار دولت بود و دولت احساس مي‌كرد كه خيلي گرفتار شده استو بايد بخشي از آنها را انتقال بدهد. يعني اولين موضوع اين بود كه طرف عرضه فكر مي‌كرد كه بايد از اين بنگاه‌ها خلاص شود. دومين موضوع كه ابتدا هم خيلي عيان نبوده است، بلكه بعد از شروع فرايند خصوصي‌سازي جذابيت آن براي دولت نمايان شد، درآمد آساني از محل واگذاري بنگاه‌ها حاصل شد. درآمدهاي حاصل از فروش شركت‌ها و خصوصي‌سازي خيلي سهل‌الوصول‌تر از درآمدهاي مالياتي و نفت بوده است. در نتيجه اين انگيزه‌اي براي طرف عرضه در جهت واگذاري بيشتر شركت‌ها بود.
من فكر مي‌كنم وزن اين دو هدف خيلي بيشتر از شعارهايي بوده است كه در اين سال‌ها براي خصوصي‌سازي از جمله بهبود كارآيي شركت‌ها، حضور بخش خصوصي در اقتصاد و... بيان شده است. اهدافي از جمله كارايي شركت‌ها، حضور بخش خصوصي و... موضوعات سمت تقاضا بوده است كه مد نظر قرار نگرفت. شايد در برخي متون و حتي در سياست‌ها اين اهداف وجود دارد ولي آنچه كه بيشتر به نظر من ذهنيت مجريان بوده، اهداف مد نظر در طرف عرضه بوده است.
برنامه‌ريزان و مجريان در زمان اجراي خصوصي‌سازي به فكر طرف تقاضا نبوده‌اند. مثلا فراموش شده بود كه در حوزه‌هاي وسيعي اصلا بخش خصوصي وجود ندارد يا بخش خصوصي اندازه‌اش قابل مقايسه با شركت‌هاي در حال خصوصي‌سازي نيست.
يا اينكه بخش خصوصي در كشورمان يك ساختار واقعي و رشد يافته با ساز و كار خصوصي نيست و همين بخش خصوصي هم وابستگي زيادي به انتفاع از دولت دارد.
وقتي به اين امور توجه نشد و فقط خصوصي‌سازي از طرف عرضه ديده شد واگذاري شركت‌ها در حجم گسترده و با سرعت بالا به ويژه بعد از ابلاغ سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي به وجود آمد. بنابراين در خصوص عرضه شركت‌ها چند مساله مطرح است:
اول- در برخي حوزه‌ها و بازارها بخش خصوصي فعال نداشتيم.
دوم- در برخي بازارها با وجود آنكه بخش خصوصي علاقمند و كارآفرين وجود دارد اما اندازه آن براي مديريت شركت در حال واگذاري مناسب نيست. براي مثال دولت مي‌خواهد يك مال يا يك شركت چند هزار ميليارد ريالي را به بخش خصوصي كه ارزش كل شركت چند صد مليون ريال است بفروشد، اما اصلا بخش خصوصي نمي‌تواند براي خريد ورود نمايد، زيرا يكي از معيارهاي اصلي دولت بحث ميزان درآمد حاصل از واگذاري و قيمت فروش است. دولت نمي‌تواند مقررات را تغيير دهد و شركت را به بخش خصوصي كه توان مالي كمي براي خريد دارد اما داراي ايده و برنامه براي شركت است، واگذار كند تا فقط از مديريت مطلوب شركت توسط بخش خصوصي اقتصاد كشور منتفع شود. مدل فرايند خصوصي‌سازي، به دليل آنكه از طرف عرضه چيده شده بود، اشكال داشت. بدين معنا كه دولت با يك سرعت و حجم بالايي مالش را بفروشد تا هم از محل آن منتفع شده و از طرفي از شر شركت خلاص شود.
سوم- در خريد برخي شركت‌ها بخش خصوصي سالم نبوده است. بخش خصوصي شركت را خريداري كرده است اما پس از آن به انحاي مختلف مال دولت زخمي شده است. براي مثال شركت خريداري شده، اما اقساط فروش شركت به دولت پرداخت نشده است و يا در دارايي‌هاي شركت ميان خريدار و سازمان خصوصي‌سازي اختلاف به وجود آمده است و موضوع به مراجع قضايي برده شده است.
چهارم- گاه خريدار با توجه به اينكه دولت به او بدهكار بوده است. در بازپرداخت اقساط دچار مشكل شده است و به اين نتيجه رسيده كه نمي‌تواند روي مدل تامين مالي خود در خريد شركت حساب كند. مثلا فرض كنيد بخش خصوصي نيروگاهي را خريداري كرده است كه تا از محل فروش برق اقساط دولت را پرداخت كند، اما دولت پول فروش برق را به خريدار نداده است، خريدار نيز نتوانسته اقساط نيروگاه را بپردازد.
*شما اعتقاد داريد در عمل دولت دو هدف رها شدن از شركت‌هاي دوليت و كسب درآمد از محل واگذاري‌ها را دنبال كرده و توجه كافي به جانب تقاضاي خصوصي‌سازي نداشته است. يعني به حضور كم‌توان بخش خصوصي توجه نكرده است، به جايگزين شدن بخش خصوصي با نهادهاي عمومي غيردولتي بي‌اعتنا بوده است و به شرايط پس از واگذاري هم كم‌توجهي كرده است كه اين موضوع ريشه بسياري از مشكلات امروز ماست. حالا با اين آسيب‌شناسي از خصوصي‌سازي شما چه راهكار و تدبيري را پيشنهاد مي‌كنيد؟
دولت لازم بود همه آنچه كه مي‌خواست واگذار نمايد، يك دفعه روي ميز خصوصي‌سازي نمي‌گذاشت. دولت يك شركت چند ميليون توماني را، سهم چند ده هزار توماني خود در يك شركت مشاور،‌ پيمانكار و... را كه اصلا شركت ذاتش خصوصي است، به همان گونه در يك زمان و با يك كيفيت واگذار كرد كه شركت چند ميليارد توماني را براي مثال فولاد مباركه، مس، مخابرات و... را واگذار نمود و به تعبيري همه شركت‌ها را در يك كيسه قرار داد. دولت بايد طبقه‌بندي واقعي از شركت‌ها ارائه مي‌كرد. نبايد در ابتدا با اين سرعت شركت‌ها را كه در حوزه‌هاي مختلف اقتصادي قرار داشتند، واگذار مي‌كرد.
دوليت بايد ابتدا شتاب مناسبي را در فرايند خصوصي‌سازي تعيين مي‌كرد و به صورت طبقه‌بندي شده در حوزه‌هاي مختلف شركت‌ها را واگذار مي‌نمود. در برخي حوزه‌هاي اقتصادي به دليل آنكه بخش خصوصي وجود دارد و بازارها رقابتي هستند كار ساده‌تر است. دولت بايد ابتدا از حوزه‌هاي رقابتي‌تر فرايند خصوصي‌سازي را شروع مي‌كرد. نظير فعاليت‌هايي كه اصطلاحا قانون آنها را در گروه 1 قرار داده است، زيرا در اين گروه بخش خصوصي رقيب دولت است و از طرفي اندازه بنگاه ها كوچك است. دليلي ندارد كه دولت در اين نوع شركت‌ها ادامه حضور داشته باشد. همان‌طور كه در برنامه‌هاي سوم و چهارم توسعه همين كار انجام مي‌شد.
دولت نبايد به دليل آنكه بند «ج» سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي ابلاغ شد و مي‌توانست شركت‌هاي صدر اصل چهل و چهارم قانون اساسي را واگذار كند، در كنار دريافت مجوز واگذاري براي سهام عدالت و پرداخت رد ديون خود از طريق سهام شركت‌ها، شتابزده در فرايند خصوصي‌سازي عمل مي‌كرد. شتابزدگي، بي‌برننامگي و وجود برنامه‌هاي جانبي مانند سهام عدالت سبب شد دولت مخلوطي از موضوع داشته باشد كه نتواند خوب تمييز دهد چه كاري درست و چه كاري غلط است.
لازم بود طي چندين سال ابتدا حوزه‌هاي رقابتي و شبه‌رقابتي واگذار شود. بهتر بود خصوصي‌سازي از بازار به بازار انجام مي‌گرديد. يعني براي نمونه دولت اعلام مي‌كرد هر آنچه در حوزه صنعت فولاد واگذار مي‌شود. بايد دولت ابتدا تا حد زيادي يك صنعت را واگذار مي‌كرد، سپس فرايند خصوصي‌سازي وارد حوزه ديگر مي‌شد.
لازم بود در كنار واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي، آزادسازي و ورود بخش خصوصي در اين حوزه‌ها به همان نسبت شروع مي‌گرديد. اجازه ورود آزاد بخش خصوصي به سرمايه‌گذاري و ايجاد شركت‌هاي بزرگ داده مي‌شد.
دولت بايد در فرايند خصوصي‌سازي صنايع بزرگ‌تر، ابتدا شركت‌هايي را واگذار مي‌كرد نظير فولاد مباركه كه سايت و كارخانه آن مشخص است، ورودي كارخانه و خروجي و محصولات آن معلوم است شركت‌هايي در حوزه خدمات عمومي مثل گاز، آب، برق و... آخرين واگذاري‌هاي دولت باشد. حتي در حوزه نيروگاه‌ها كه بخشي از ارتباط ان با بخش خصوصي است و بخشي به حوزه مديريت دولت مربوط است ديرتر واگذار مي‌گرديد.
بنابراين الگويي كه در آن واگذاري‌ها، اولويت‌بندي شركت‌ها و حوزه‌هاي مربوط به آن مشخص باشد، وجود نداشته است. دولت از ابتدا سراغ فهرست شركت‌ها رفت و هر آنچه را كه ابتدا مي‌توانست سريع‌تر خصوصي‌ شوند واگذار كرد. چه بسا سهام دولت در يك شركت چند صد هزار توماني به لحاظ مشكل حقوقي بعد از چندين سال، هنوز واگذار نشده است. اما در مقابل شركتي مانند مخابرات ايران يا هلدينگ خليج فارس واگذار شد. دولت بر اساس اينكه شركت‌ها چقدر آمادگي واگذاري دارند عمل كرد. به طور كلي نحوه ورود دولت به اين موضوع انفعالي بود و طبقه‌بندي واقعي از شركت ها براي واگذاري انجام نشد.
*چگونه مي‌توان موضوع واگذاري تعهدي شركت‌ها را در اقتصاد كشور مطرح كرد؟
نوع واگذاري اكثر شركت‌هايي كه تاكنون خصوصي شدند «تعهدي» نبوده است اما وقتي واگذاري حوزه‌هايي مانند نيروگاه‌ها رسيد ناخواسته تعهدات زيادي براي خريداران در متن قرارداد گنجانده شد. محتواي قرارداد فروش يك نيروگاه كاملا با فروش يك شركت حمل و نقل متفاوت است. تنها تعهدي كه خريداران سهام مديريتي در واگذاري سهام شركت‌هاي بورسي دارند رعايت تكاليف شوراي رقابت است كه اين موضوع را خريداران مي‌دانند. نوع قراردادهاي واگذاري اين نوع شركت‌ها ميان سازمان خصوصي‌سازي و خريداران كاملا مالي است. بدين معنا كه در قرارداد فروش شركت بيشتر نحوه اقساط واگذاري، نحوه اقامه دعوا در صورت عدم پرداخت اقساط، فرايند تحويل شركت بيان مي‌شود. اما در واگذاري نيروگاه علاوه بر تعهدات مالي در قرارداد، خريدار بايد قانون توسعه برق يا دستورات «ديسپاچينگ برق» را رعايت كند. اگر نيروگاه به خريداران ديگري فروخته شد آنها نيز ملزم به رعايت مفاد قرارداد هستند. دستورالعمل‌هايي كه براي تعميرات اساسي يا ورود و خروج از شبكه برق وجود دارد. بايد توسط خريداران نيروگاه‌ها رعايت شود. مديراني كه در نيروگاه‌ها مشغول كار مي‌شوند بايد ويژگي‌هايي داشته باشند، لازم است ابتدا اين مديران توسط وزارت نيرو تاييد شوند و پس از آن خريداران آنها را در نيروگاه به كار گيرند. بنابراين قرارداد فروش نيروگاه يك حجم گسترده از تعهدات را در كنار تعهدات مالي به پيوست دارد.
بنابراين حجم تعهدات خريداران در مقابل دولت، بسيار بيشتر از مبلغي است كه سرمايه‌گذاران در ورود به اين حوزه‌ها مي‌پردازند. گاه موضوع پيچيده‌تر مي‌شود و رابطه شركت با ساير شركت‌ها نيز مهم است. مثلا در شركت‌هاي گاز استاني علاوه بر آنكه در واگذاري، تعهداد زيادي به خريداران منتقل مي‌شود لازم است رابطه شركت نيز با پالايشگاه و خوراك ان مشخص شود. لازم است تعهدات شركت در فصل سرد و گرم سال مشخص شود. از طرفي رابطه شركت با بخش صنعت و يا خانگي تنقسيم شود.
در نتيجه وقتي مي‌گويند يك شركت گاز خصوصي شد حجم گسترده‌اي از تعهدات است كه انتقال پيدا مي‌كند و اعداد و ارقام حاصل از فروش معناي زيادي ندارد. بنابراين خود به خود دل واگذاري تعهدي اجرا مي‌شود اما نكته‌اش اين است كه امروز دستگاه‌هاي اجرايي آمادگي لازم را با اين موضوع ندارند. متاسفانه بسترهاي لازم براي واگذاري اين حوزه‌ها هنوز وجود ندارد و فكر مي‌شود مي‌توان با همان مدل قبلي كه تاكنون شركت‌ها واگذار شده‌اند اين خدمات را واگذار نمود.
واگذاري حوزه‌هاي خدمات عمومي بستگي زيادي به چگونگي واگذاري آن دارد. نيازي به بخش خصوصي متنوع نيست. بلكه بخش خصوصي كه بتواند عهده‌دار انجام مسووليت شود، لازم است. خريدار اين حوزه‌ها مي‌تواند الزاما منابع مالي نداشته باشد. آسيبي كه امروز در مورد اين حوزه‌ها مترتب است نبود مدل براي واگذاري است. هيچ مطالعه كاربردي كه چگونگي مطلوب واگذاري شركت‌هاي توزيع برق را تشريح كند تا ابتدا به صورت پايلوت اجرا شود و در مرحله بعد براي كل كشور پياده شود، وجود ندارد. بيشتر مطالعات در اين سطح بوده است كه خصوصي‌سازي بشود يا نشود. اين شركت جزء حاكميت است يا نه. در حوزه كيفيت خصوصي‌سازي كار چنداني انجام نشده است. در كنار اين موضوع كه برخي دستگاه‌هاي ذي‌ربط نيز مخالف واگذاري برخي شركت‌ها هستند.
مهم‌ترين آسيب در خصوصي‌سازي، نگاه كميتي است. همه چيز فداي كميت شده است به اين معنا كه بايد اين مقدار شركت به فروش برسد، بايد اين مقدار ريال براي بودجه عمومي تامين شود يا بايد تا فلان سال تمام شود.
*با مطالبي كه شما مطرح كرديد بسياري از بحث‌هايي كه امروز مطرح است مانند اينكه چه شركت‌هايي در فهرست باشند يا نباشند يا بحث حقوق مالكانه شركت هنگامي از شركت مادر تخصصي جدا شده، كنار گذاشته مي‌شود. خيلي از اين موضوعات، موضوعيت خود را از دست مي‌دهند اما آيا به موضوعات جديدي كه در اين فضا به وجود مي‌ايد، فكر كرده‌ايد؟ مثلا در مورد قيتم‌گذاري يا شرايط پس از واگذاري‌ها؟
دراين شرايط موضوعاتي از قبيل درست يا غلط بودن قيمت‌گذاري اموال، اعمال حقوق مالكانه از طرف شركت مادر تخصصي يا وزارت اقتصاد و... آسيب نيستند. اين موارد مشكلاتي هستند كه ريشه در قانون و مقررات دارند. كافي است كه چند نفر ماموريت بگيرند، مشكلات فعلي را ليست كنند و سپس در قانون و مقررات اصلاح شود. ريشه برخي از اين مشكلات در قانون است به دليل آنكه قانون خصوصي‌سازي خيلي جزئي است اين مطلوب نيست زيرا براي فرايندي كه جديد و از تنوع برخوردار است، بايد دولت اختيار لازم را داشته باشد. در قوانين و مقررات زيادي از جمله دو فصل قانون و حدود 20 مقرره با تنوع زياد، اساسنامه سازمان خصوصي‌سازي، آيين‌نامه معاملات، مذاكرات و... كه در جاهاي مختلف هيات دولت، شوراي عالي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و هيات واگذاري تصويب شده است. زياد بودن اين موارد پيچيدگي براي مجري ايجاد مي‌كند. البته به دليل آنكه خصوصي‌سازي حساسيت زيادي در كشور دارد قانونگذار خيلي جزئي شده است و مجريان خيلي گام به گام انجام مي‌دهند. اما آسيب اصلي اين است كه دولت مي‌خواهد درآمد كسب كند و از دست شركت‌ها رها شود.

اشتراک‌گذاری:

لینک کوتاه: