روزنامه تعادل
راهکارهای عبور از بودجه غیرشفاف
راهکارهای عبور از بودجه غیرشفاف
r />
مهدي خاكيفيروز براساس گزارشي كه اخيرا توسط امور نظارت بودجه سرمايهيي معاونت نظارت راهبردي منتشر شده است، شاخص شفافيت بودجه (OBI) سالانه ايران در آخرين ارزيابي اعلام شده، رقم ۵/۴۸ درصد است. در حالي كه متوسط اين شاخص در جهان، به ۵۶ درصد رسيده است.
اين شاخص براساس ۱۳۲ شاخص فرعي، به صورت دوسالانه و مطابق با رويههاي استاندارد تعيين شده از سوي سازمان مشاركت بينالمللي بودجه IBP تعيين ميشود. ۹۲ شاخص فرعي موثر بر اين ارزيابي مربوط به در دسترس عموم بودن اسناد بودجه، تعدد سررسيدهاي زماني و جامعيت گزارشهاي بودجهيي است.
هرچند اين گزارش در فرايندهاي تدوين ويرايش اداري، از لحاظ كيفي نحيف شده و برخي از مولفههاي اساسي در آن به چشم نميخورد، با اينحال انتشار آن حدود ۳ سال در معاونت برنامهريزي راهبردي به تاخير افتاده است. گزارشي كه عنوان هوشمندانه «شفافيت بودجه، عاملي مهم در حكمراني خوب» براي آن برگزيده شده است.
براساس اين گزارش، شفافيت بودجه به معناي مشاركت معنادار عموم در تصميمگيريهاي دولتي است كه خود تعيينكننده حكمراني قابل محاسبه و موثر دولت محسوب ميشود. به همين دليل، شفافيت كه به نظارت مردم مرتبط است، مفهومي فراتر از حسابرسي يا نظارت سازمانهاي حكومتي قلمداد شده است.
سوالات تدوين شده در نظرسنجيها براي تعيين شاخص شفافيت بودجه، تعامل دولت، مجلس، سازمانهاي نظارتي (قوه قضاييه) و سازمانهاي غيردولتي ضروري است.
اين گزارش نشان ميدهد كه شفافيت بودجه، كارآمدترين عامل براي شناسايي فساد مالي در دستگاههاي اجرايي است. نمونههاي ذكر شده در اين گزارش مربوط به اختلاسهاي خريد دولتي گندم در هند و يارانه نقدي كشاورزان در مكزيك است كه كشف سريع و دقيق آن، مرهون شفافيت بودجه اين كشورهاست.
از هشت مستند پيوست بودجه مورد اشاره در شاخص شفافيت بودجه، برخي از مستندات مانند گزارش بودجه شهروندي، در ايران هرگز منتشر نميشود.
نتايج بررسيها و نظرسنجيها در خصوص شفافيت بودجه، نشان ميدهد كشورهايي كه بودجه شفاف دارند، عموما كشورهايي پردرآمد هستند و از سوي ديگر كشورهاي با بودجه غيرشفاف و سيستم مالي نابالغ، گرفتار فقر عمومي ميشوند. نكته جالب توجه آنكه، ميانگين امتياز OBI كشورهاي وابسته به درآمدهاي نفتي، بسيار كمتر از ميانگين امتياز كشورهايي با درآمدهاي حاصل از فروش منابع طبيعي و معدني است.
مطالعات انجام شده نشان ميدهد كه افزايش شفافيت بودجه، موجب كاهش كسري بودجه ميشود. اسلواكي، ايتاليا، پرتغال و چك، از اين طريق موفق به مهار كسري بودجه خود شدهاند.
همچنين گزارشهاي بانك جهاني، صندوق بينالمللي پول و IBP نشان ميدهد كه نيوزيلند با شاخص شفافيت بودجه ۹۰ توانسته است كسري بودجه خود را ۹ درصد كاهش دهد و فرانسه و انگلستان كه شاخص شفافيت ۸۷ دارند نيز به ترتيب ۷ و ۶ درصد كاهش كسري بودجه را تجربه كردهاند.
متوسط شاخص شفافيت بودجه در جهان، رو به رشد است. برخي كشورهاي منطقه نيز در اين زمينه تحولات بهشدت مثبتي را تجربه كردهاند. افغانستان پيشتاز ارتقاي شاخص شفافيت بودجه در جهان است كه در فاصله ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۰ موفق به جهش ۱۳ امتيازي شده است.
يونان نيز به دليل ناكارآمدي سيستم بودجه و مخارج سنگين بودجه ارتش، در صدر سقوط شاخص شفافيت بودجه جهان قرار دارد. انحلال پارلمان نيجريه در سال ۲۰۰۹ نيز سقوط ۳ پلهيي شاخص شفافيت در اين کشور را بهدنبال داشت.
سازمان IBP توصيههايي براي ارتقاي شاخص شفافيت مالي كشورها ارايه كرده است. بهبود سيستم بودجه يك كشور بسيار پيچيده، فني و تخصصي است اما انتشار كامل گزارشهاي تهيه شده، ميتواند به عنوان راهحل آسانتر و كوتاهمدت مورد توجه قرار گيرد. حدود ۴۲ درصد كشورها، مستندات لازم را تهيه ميكنند ولي در اختيار عموم قرار نميدهند. كشورهايي كه همه مستندات هشتگانه بودجه را منتشر ميكنند، امتيازهاي بين ۸۰ تا ۱۰۰ را به خود اختصاص ميدهند. استفاده سازمانهاي عالي نظارت و مميزي از همه اختيارات خود و انتشار اطلاعات مازاد در گزارشهاي مميزي و ايجاد سيستم نظام پيشنهادها و انتقادها نيز موثر است. دولتها بايد در عموميسازي و انتشار هشت مستند كليدي بودجه گام بردارند. اين اقدام ساده و ابتدايي، بدون ملاحظه موقعيت ژئوپوليتيك، براي دولتها هزينهيي ندارد و با رشد تصاعدي، بهبود شاخص شفافيت بودجه را تسريع ميبخشد. مستندات بودجه بايد به صورت رايگان، به موقع، بهطور گسترده و قابل درك براي عموم منتشر شوند.
شرايط ويژه ايران
ادغام برخي رديفهاي بودجه و اختصاص اعتبارات در اختيار رييسجمهور و وزرا، از جمله مهمترين عوامل كاهش شفافيت بودجه در سالهاي اخير است. ايجاد رديفهاي بودجه براي شركتهاي دولتي از سال ۱۳۸۱، هرچند به شفافيت نسبي بودجه كمك كرد ولي بالا بودن اين ارقام، وضعيت خوبي را به نمايش نميگذارد. از بين ۹ ضابطه مرتبط با شفافيت بودجه، ضابطههاي جامعيت، تناوب و مشروعيت پس از سال ۲۰۱۰ كه اين بررسي صورت گرفته است، آسيب بيشتري ديدهاند. براساس ضابطه جامعيت، دولت موظف است همه فعاليتهاي مالي خود را در قالب بودجه سالانه افشا كند. ضابطه تناوب اقتضا ميكند كه قوه مجريه در تقويم سالانه به زمانهاي سررسيد تحويل دادنيها، كاملاً پايبند باشد. در حالي كه در سال ۱۳۹۱ شاهد ضريبهاي ۸ تا ۵۱ درصدي در تحقق رديفهاي اصلي بودجه هستيم. در ضابطه مشروعيت نيز بر انجام تمام فعاليتها و مخارج در چارچوب قانون بودجه هستيم كه جابهجاييهاي گسترده رديفهاي بودجه براي پرداخت يارانههاي نقدي از آذر ۱۳۸۷ به بعد، موجب كاهش شفافيت شد. بدينترتيب با وجود اقدام اوليهيي كه در دولت كنوني انجام شده، گمانهزني ميشود شاخص شفافيت بودجه، اكنون كمتر از ۵/۴۸ درصد سال ۲۰۱۰ باشد.
مهدي خاكيفيروز براساس گزارشي كه اخيرا توسط امور نظارت بودجه سرمايهيي معاونت نظارت راهبردي منتشر شده است، شاخص شفافيت بودجه (OBI) سالانه ايران در آخرين ارزيابي اعلام شده، رقم ۵/۴۸ درصد است. در حالي كه متوسط اين شاخص در جهان، به ۵۶ درصد رسيده است.
اين شاخص براساس ۱۳۲ شاخص فرعي، به صورت دوسالانه و مطابق با رويههاي استاندارد تعيين شده از سوي سازمان مشاركت بينالمللي بودجه IBP تعيين ميشود. ۹۲ شاخص فرعي موثر بر اين ارزيابي مربوط به در دسترس عموم بودن اسناد بودجه، تعدد سررسيدهاي زماني و جامعيت گزارشهاي بودجهيي است.
هرچند اين گزارش در فرايندهاي تدوين ويرايش اداري، از لحاظ كيفي نحيف شده و برخي از مولفههاي اساسي در آن به چشم نميخورد، با اينحال انتشار آن حدود ۳ سال در معاونت برنامهريزي راهبردي به تاخير افتاده است. گزارشي كه عنوان هوشمندانه «شفافيت بودجه، عاملي مهم در حكمراني خوب» براي آن برگزيده شده است.
براساس اين گزارش، شفافيت بودجه به معناي مشاركت معنادار عموم در تصميمگيريهاي دولتي است كه خود تعيينكننده حكمراني قابل محاسبه و موثر دولت محسوب ميشود. به همين دليل، شفافيت كه به نظارت مردم مرتبط است، مفهومي فراتر از حسابرسي يا نظارت سازمانهاي حكومتي قلمداد شده است.
سوالات تدوين شده در نظرسنجيها براي تعيين شاخص شفافيت بودجه، تعامل دولت، مجلس، سازمانهاي نظارتي (قوه قضاييه) و سازمانهاي غيردولتي ضروري است.
اين گزارش نشان ميدهد كه شفافيت بودجه، كارآمدترين عامل براي شناسايي فساد مالي در دستگاههاي اجرايي است. نمونههاي ذكر شده در اين گزارش مربوط به اختلاسهاي خريد دولتي گندم در هند و يارانه نقدي كشاورزان در مكزيك است كه كشف سريع و دقيق آن، مرهون شفافيت بودجه اين كشورهاست.
از هشت مستند پيوست بودجه مورد اشاره در شاخص شفافيت بودجه، برخي از مستندات مانند گزارش بودجه شهروندي، در ايران هرگز منتشر نميشود.
نتايج بررسيها و نظرسنجيها در خصوص شفافيت بودجه، نشان ميدهد كشورهايي كه بودجه شفاف دارند، عموما كشورهايي پردرآمد هستند و از سوي ديگر كشورهاي با بودجه غيرشفاف و سيستم مالي نابالغ، گرفتار فقر عمومي ميشوند. نكته جالب توجه آنكه، ميانگين امتياز OBI كشورهاي وابسته به درآمدهاي نفتي، بسيار كمتر از ميانگين امتياز كشورهايي با درآمدهاي حاصل از فروش منابع طبيعي و معدني است.
مطالعات انجام شده نشان ميدهد كه افزايش شفافيت بودجه، موجب كاهش كسري بودجه ميشود. اسلواكي، ايتاليا، پرتغال و چك، از اين طريق موفق به مهار كسري بودجه خود شدهاند.
همچنين گزارشهاي بانك جهاني، صندوق بينالمللي پول و IBP نشان ميدهد كه نيوزيلند با شاخص شفافيت بودجه ۹۰ توانسته است كسري بودجه خود را ۹ درصد كاهش دهد و فرانسه و انگلستان كه شاخص شفافيت ۸۷ دارند نيز به ترتيب ۷ و ۶ درصد كاهش كسري بودجه را تجربه كردهاند.
متوسط شاخص شفافيت بودجه در جهان، رو به رشد است. برخي كشورهاي منطقه نيز در اين زمينه تحولات بهشدت مثبتي را تجربه كردهاند. افغانستان پيشتاز ارتقاي شاخص شفافيت بودجه در جهان است كه در فاصله ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۰ موفق به جهش ۱۳ امتيازي شده است.
يونان نيز به دليل ناكارآمدي سيستم بودجه و مخارج سنگين بودجه ارتش، در صدر سقوط شاخص شفافيت بودجه جهان قرار دارد. انحلال پارلمان نيجريه در سال ۲۰۰۹ نيز سقوط ۳ پلهيي شاخص شفافيت در اين کشور را بهدنبال داشت.
سازمان IBP توصيههايي براي ارتقاي شاخص شفافيت مالي كشورها ارايه كرده است. بهبود سيستم بودجه يك كشور بسيار پيچيده، فني و تخصصي است اما انتشار كامل گزارشهاي تهيه شده، ميتواند به عنوان راهحل آسانتر و كوتاهمدت مورد توجه قرار گيرد. حدود ۴۲ درصد كشورها، مستندات لازم را تهيه ميكنند ولي در اختيار عموم قرار نميدهند. كشورهايي كه همه مستندات هشتگانه بودجه را منتشر ميكنند، امتيازهاي بين ۸۰ تا ۱۰۰ را به خود اختصاص ميدهند. استفاده سازمانهاي عالي نظارت و مميزي از همه اختيارات خود و انتشار اطلاعات مازاد در گزارشهاي مميزي و ايجاد سيستم نظام پيشنهادها و انتقادها نيز موثر است. دولتها بايد در عموميسازي و انتشار هشت مستند كليدي بودجه گام بردارند. اين اقدام ساده و ابتدايي، بدون ملاحظه موقعيت ژئوپوليتيك، براي دولتها هزينهيي ندارد و با رشد تصاعدي، بهبود شاخص شفافيت بودجه را تسريع ميبخشد. مستندات بودجه بايد به صورت رايگان، به موقع، بهطور گسترده و قابل درك براي عموم منتشر شوند.
شرايط ويژه ايران
ادغام برخي رديفهاي بودجه و اختصاص اعتبارات در اختيار رييسجمهور و وزرا، از جمله مهمترين عوامل كاهش شفافيت بودجه در سالهاي اخير است. ايجاد رديفهاي بودجه براي شركتهاي دولتي از سال ۱۳۸۱، هرچند به شفافيت نسبي بودجه كمك كرد ولي بالا بودن اين ارقام، وضعيت خوبي را به نمايش نميگذارد. از بين ۹ ضابطه مرتبط با شفافيت بودجه، ضابطههاي جامعيت، تناوب و مشروعيت پس از سال ۲۰۱۰ كه اين بررسي صورت گرفته است، آسيب بيشتري ديدهاند. براساس ضابطه جامعيت، دولت موظف است همه فعاليتهاي مالي خود را در قالب بودجه سالانه افشا كند. ضابطه تناوب اقتضا ميكند كه قوه مجريه در تقويم سالانه به زمانهاي سررسيد تحويل دادنيها، كاملاً پايبند باشد. در حالي كه در سال ۱۳۹۱ شاهد ضريبهاي ۸ تا ۵۱ درصدي در تحقق رديفهاي اصلي بودجه هستيم. در ضابطه مشروعيت نيز بر انجام تمام فعاليتها و مخارج در چارچوب قانون بودجه هستيم كه جابهجاييهاي گسترده رديفهاي بودجه براي پرداخت يارانههاي نقدي از آذر ۱۳۸۷ به بعد، موجب كاهش شفافيت شد. بدينترتيب با وجود اقدام اوليهيي كه در دولت كنوني انجام شده، گمانهزني ميشود شاخص شفافيت بودجه، اكنون كمتر از ۵/۴۸ درصد سال ۲۰۱۰ باشد.
