تصویری از ناگفتههای از تقسیم درآمدهای نفت
صادرات نفت
برخلاف تصوری که غالبا ارائه میشود و براساس آن دولت روحانی از نظر اداره اقتصاد بدون نفت با دولت محمد مصدق مقایسه میشود، دولت روحانی در سالهای ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ به ترتیب ۸/۶۵ میلیارد دلار، ۷/۶۰ میلیارد دلار و ۲۹ میلیارد دلار نفت صادر کرده است. یک محاسبه ساده نشان میدهد درآمد صادرات نفت خام در این سالها به طور میانگین ۵۵ میلیارد دلار بوده است. شاید گفته شود همه این میزان صادرات نفت به دولت نرسیده و شرکت ملی نفت و نیز صندوق توسعه ملی نیز سهم خود را برداشتهاند که در جای دیگری یادآور میشویم دولت به ویژه در سه سال تازهسپریشده بارها و بارها دست در کیسه صندوق توسعه ملی کرده و سهم قانونی آن را البته با مجوز برداشت کرده است. آمارهای ارائه شده در این گزارش نشان میدهد درآمد حاصل از صادرات نفت در دو سال ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ روی هم بیش از ۲۰۰ میلیارد دلار بوده که برابر با چهار سال صادرات نفت در سالهای ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۷ است. یک محاسبه ساده نشان میدهد دولت دوم احمدینژاد فقط در سال ۱۳۹۰ به اندازه دو سال ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ نفت صادر کرده است. نکته جالب توجه دیگر این است که برخلاف نظر ارائهشده از طرف محمدباقر نوبخت که گفت در چهار ماه اول امسال قطرهای نفت صادر نکردهایم، در چهار ماه نخست امسال ۴/۱ میلیارد دلار نفت صادر شده است و البته کسی نمیداند چقدر نفت نیز به شکلهای دیگر صادر شده است. در این گزارش آمده است: درباره منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در بودجه سال ۱۳۹۹ میتوان بیان کرد کل درآمد ارزی کشور حاصل از صادرات نفت برابر با ۲۵/۱۸ میلیارد دلار و درآمد ارزی نفت و گاز روی هم ۲۵/۲۲ میلیارد دلار پیشبینی شده است. درآمد نفتی دولت از کل درآمدهای ارزی نفت برابر با ۱۱ میلیارد دلار میشود. درآمد صندوق توسعه ملی از کل درآمدهای نفت هشت میلیارد دلار و سهم شرکت نفت ۲/۳ میلیارد دلار است.
با توجه به اینکه در چهار ماه نخست امسال فقط ۴/۱ میلیارد دلار نفت صادر شده که سهم دولت از آن با احتساب ۲۰ درصد سهم صندوق و ۵/۱۴ درصد سهم شرکت ملی نفت حدود ۶۰۰ میلیون دلار خواهد شد و به این ترتیب کسری بودجه بزرگی را شاهد هستیم و اگر ادامه سال نیز چنین باشد وضعیت درآمدی دولت از درآمد ارزی نفت بسیار کمتر از رقمی است که در قانون بودجه ۱۳۹۹ آمده است. در این گزارش اما نکته قابل اعتنا این است که سازمان برنامه و بودجه در ادامه و وقتی به لایحه بودجه ۱۴۰۰ میرسد، کانال دلار را به ریال تغییر داده و مینویسد: در مورد درآمد دولت از محل صادرات نفت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نیز میتوان بیان کرد: منابع دولت حاصل از صادرات نفت و فرآوردههای نفتی برابر با ۱۹۹ هزار میلیارد تومان است. رقم یادشده که سهم دولت است، معادل ۵/۶۵ درصد کل درآمد کشور حاصل از صادرات نفت است. مابقی سهم وزارت نفت به میزان ۵/۱۴ درصد و سهم صندوق توسعه ملی به میزان ۲۰ درصد است بنابراین کل درآمد نفت در سال ۱۴۰۰ برابر با ۳۰۴ هزار میلیارد تومان است. با توجه به نرخ ارز اعلام شده در مصاحبه رییس سازمان برنامه و بودجه که آن را ۱۱۵۰۰ تومان برای هر دلار اعلام کرد، با تقسیم درآمد ریالی به نرخ اعلامشده، درآمد ارزی سال ۱۴۰۰ حاصل از صادرات نفت معادل ۵/۲۶ میلیارد دلار خواهد شد.
دشواریهای آتی
در این گزارش تحلیلی آمده است: قیمت تمامشده تولید نفت در ایران نسبت به متوسط جهانی بسیار پایین است اما ایران در شرایط کنونی از تکنولوژی روز بهرهبرداری از میدانهای نفتی دور مانده است. این در حالی است که نفت شیل یا نفت نامتعارف تحت تاثیر پیشرفتهای عظیم تکنولوژیکی توانسته به بهرهبرداری برسد. ایران نیز تا اواسط دهه آینده (۱۴۱۰- ۱۴۰۰) میتواند از ذخایر توسعهنیافته برای جبران کاهش برداشت از ذخایر توسعهیافته استفاده کند.
به این ترتیب ذخایری که هنوز آماده نیستند، باید به مرحلهای برسند که بتوان بهرهبرداری از آنها را شروع کرد اما مشکل اصلی این خواهد بود که حفظ سهم جهانی نفت نیازمند بهرهبرداری از تعداد بیشتری چاه، تزریق مقدار بیشتری گاز طبیعی، استخراج مصنوعی و سرمایهگذاری در این بخش است و احتمال سقوط صادرات حتی در صورت برداشتن تحریم از سال ۲۰۲۵ وجود دارد.
کدام صندوق
در رابطه با توزیع درآمدهای ارزی کشور بین شرکت ملی نفت، صندوق توسعه ملی و دولت، ابتدا سهم صندوق توسعه ملی براساس قوانین برنامه پنجم و ششم توسعه کشور و نیز درصد تحقق در عمل در جدول یک ارائه شده است.
جدول ۱
براساس دادهها و اطلاعات فوق بایدبیان کرد که:
– براساس قانون برنامه پنجم توسعه کشور، مقرر شده بود که در سال اول برنامه ۲۰ درصد از درآمدهای کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه سه درصد به این سهم افزوده شود یعنی در سال آخر برنامه پنجم (۱۳۹۵) باید سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای ارزی کشور ۳۵ درصد باشد.
– در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ مقرر شد ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی مطابق با برنامه پنجم توسعه کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد ولی در عمل ۳/۱۷ درصد از آن محقق شد.
– در قانون بودجه سال دوم برنامه (۱۳۹۱) مقرر شد مطابق برنامه ۲۳ درصد به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد ولی در عمل ۶/۲۱ درصد از درآمدهای ارزی به حساب صندوق واریز شد که با کسب ۲ درصد برداشت دولت از صندوق و درآمدهای ارزی کشور در آن سال در حقیقت ۶/۱۹ درصد از درآمدهای ارزی در حساب صندوق باقی ماند.
– در قانون بودجه سال سوم برنامه (۱۳۹۲) مقرر شد ۲۸ درصد (۲۶ درصد تعیین شده در برنامه به علاوه دو درصد بدهی سال قبل دولت به صندوق) از درآمدهای ارزی به حساب صندوق واریز شود که در عمل ۷/۱۷ درصد واریز شد.
– در قانون بودجه سال چهارم برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۳) از ۳۱ درصد هدف بودجه برای واریز درآمدهای ارزی کشور به صندوق (۲۹ درصد تعیین شده در برنامه به علاوه دو درصد بدهی دولت به صندوق منتقل شده از دو سال قبل) در عمل ۲/۲۲ درصد واریز شد.
– در قوانین بودجه سالهای پنجم و ششم برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۴ و ۱۳۹۵) مقرر شد ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی دولت به صندوق واریز شود که با اهداف تعیین شده در برنامه در تضاد بوده و در عمل به ترتیب ۹/۲۱ و ۶/۱۲ درصد از درآمدهای ارزی کشور به صندوق واریز شد.
– بر اساس قانون برنامه ششم توسعه کشور مقرر شده بود در سال اول برنامه ۳۰ درصد از درآمدهای ارزی کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد و سالانه دو درصد به این سهم افزوده شود یعنی در سال آخر برنامه ششم (۱۴۰۰) باید سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای ارزی کشور ۳۸ درصد باشد.
– در قانون بودجه سال ۱۳۹۶ مقرر شد ۳۰ درصد از درآمدهای ارزی مطابق با برنامه ششم توسعه کشور به صندوق توسعه ملی اختصاص یابد ولی در عمل سهم صندوق از درآمدهای ارزی کشور ۲/۲۲ درصد شد.
– در قوانین بودجه سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ مقرر شد سالانه ۲۰ درصد از درآمدهای ارزی به حساب صندوق توسعه ملی واریز شود و مابهالتفاوت سهم (درصد) تعیین شده در برنامه ششم توسعه و در قوانین بودجه مذکور از سهم صندوق توسعه ملی که به ترتیب برابر با ۱۲، ۱۴ و ۱۶ درصد است، به دولت داده شود که به عنوان بدهی دولت به صندوق توسعه ملی حساب نیز در سالهای ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ به ترتیب سهم صندوق از درآمدهای ارزی دولت، ۱/۱۵ و ۳/۱۸ درصد بوده است. در چهار ماهه سال ۱۳۹۹ نیز ۸/۱۹ درصد از درآمدهای ارزی دولت به صندوق واریز شد.
– بر اساس لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای ارزی حاصل از صادرات
نفتی کشور ۲۰ درصد بیان شده است و مابهالتفاوت آن با هدف برنامه ششم توسعه کشور یعنی ۱۸ درصد به عنوان بدهی دولت به صندوق، تلقی شود.
مهمترین و اساسیترین محدودیتها و چالشهای پیشرو
این پرسش مطرح میشود که آیا صرف این نوع توزیع و تخصیص درآمدهای نفتی بین دولت، صندوق توسعه ملی و شرکت نفت، اهداف توسعهای سهم حوزه مذکور را پوشش میدهد؟ این چالشی است که در ادامه به آن پرداخته شده است. هدف دولت از این نوع توزیع، کاهش وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدهای ارزی کشور است که در صورت افزایش درآمدهای نفتی، هزینههای جاری دولت افزایش پیدا میکند ولی با کاهش درآمدهای نفتی، دولت نمیتواند سریعا هزینههای جاری را کاهش دهد و با کسری بودجه روبهرو خواهد شد.
برای جبران کسری بودجه به ناچار باید از صندوق، منابعی را برداشت کرد که در حقیقت، ادامه این پروسه نه به نفع صندوق خواهد بود و نه هدف کاهش و حذف وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی را محقق میسازد. در ارتباط با صندوق توسعه ملی که با اهداف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآوردههای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از منابع نفت و گاز و فرآوردههای نفتی ایجاد شده و با توجه به اینکه داراییهای صندوق توسعه ملی از دو منبع افزایش جریان ورودی درآمدهای نفت و گاز یا سایر منابع پایانپذیر به این صندوقها و نیز افزایش جریان بازدهی سرمایهگذاری منابع مالی این صندوقها در پروژههای مختلف است، باید بیان کرد که از یک سو به علت عدم تحقق واریز سهم مشخص شده در قوانین برنامه و بودجه و از سوی دیگر به علت برداشت مستمر دولتها از منابع این صندوق و عدم برگرداندن مبالغ دریافتی به صندوق، به نظر میرسد با ادامه این فرآیند، صندوق نیز در تحقق اهداف مذکور موفق عمل نکرده و به مشکل حساب ذخیره ارزی دچار خواهد شد. آنچه از عملکرد صندوق توسعه ملی مشاهده میشود، این است که این صندوق به عنوان منبع برای دولتها مورد استفاده قرار گرفته است. در صورت کاهش درآمدهای نفتی، از یک سو منبع اول یعنی جریان ورودی درآمدهای نفت و گاز به صندوق کاهش مییابد و از سوی دیگر به علت افزایش کسری بودجه و برداشت دولت از منابع صندوق، منابع صندوق بیشتر کاهش مییابد پس منبع دوم افزایش صندوق یعنی سرمایهگذاری در پروژههای مختلف باید افزایش یابد. بنابراین آنچه در مورد صندوق باید مبنا قرار گیرد این است که هدف از صندوق، پوشش کسری بودجه دولتها نیست. برداشت از صندوق توسعه ملی برای جبران هزینههای جاری دولت نه تنها با ماهیت این صندوق سازگاری ندارد بلکه اساسا به دلیل افزایش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، با آنچه از اصلاح ساختاری بودجه مدنظر است نیز تناقض دارد. برداشت از صندوق باید زمانی صورت گیرد که نیاز به سرمایهگذاری بلندمدت و سودده در اقتصاد باشد که منجر به رونق شده و بتوان اصل و سود صندوق را برگرداند.
در ارتباط با سهم دریافتی شرکت نفت از درآمدهای نفتی نیز باید بیان کرد فارغ از اینکه این سهم چگونه و بر اساس چه قواعدی تعیین شده است، دریافت این سهم منوط به بازپرداخت هزینههای سرمایهگذاری صورت گرفته برای استحصال نفت از میادین سرمایهگذاریشده بر اساس ماده (۹۲) قانون رفع موانع تولید است. با توجه به اینکه قبل از واریز منابع به خزانه، سهم شرکت نفت از سرجمع منابع حاصل از صادرات نفت انجام میگیرد بنابراین شفافیتی در منابع و مصارف مورد استفاده از این منبع وجود ندارد و در واقع مستندات قانونی این سهم در قوانین کشوری جای ابهام دارد. همچنین در این راستا در صورت افزایش درآمدهای نفتی، به علت عدم وجود شفافیت در چگونگی هزینهکرد سهم مذکور، اتلاف در منابع صورت میگیرد و در صورت کاهش درآمدهای نفتی نیز هزینههای ایجاد شده در شرکت نفت به سرعت کاهش پیدا نکرده و میتواند مسائل و مشکلاتی را ایجاد کند.
